是什么决定了中国非营利组织的分布和增长？

来源：澎湃新闻 作者：马亮

非营利组织分布的密度主要受人口规模、老龄化率、外来人口比例、人均GDP、捐赠占比、政府支持等因素的影响。图为2018年4月1日，江苏省太仓市某小区举行“千人公益徒步 关爱星星儿童”活动。 视觉中国 图

过去二十年间，中国非营利组织发展迅猛，成为推动社会发展的一股重要组织力量。根据民政部发布的《2016年社会服务发展统计公报》，截至2016年底，中国总共有70.2万个社会组织，比2015年增长6.0%。但是，各地的非营利组织数量和增长情况却差异极大。一些地区的社会组织迅速增长，而另一些地区的社会组织则乏善可陈。为什么非营利组织在各地的分布会如此不同?非营利组织是社会的重要支柱之一，因此理解非营利组织的发展就具有重要的理论价值和现实意义。已有研究已较多涉及非营利组织的规模、范围、地理分布、流行程度、地理密度和增长率等问题。但这些研究主要是跨国分析，或是在美国等发达国家进行的。相对来说，对中国非营利组织的地理分布却研究甚少。已有对中国非营利组织的研究，多数是对特定地区的非营利组织进行案例研究，或者对多个地区的比较分析，缺少基于大样本的定量研究。在最近一项研究中，我们使用服务需求异质性、人力资源和社会资本、政府支持三个理论视角，去解释中国非营利组织的地理分布状况。一、非营利组织发展的影响因素关于非营利组织(NPO)或非政府组织(NGO)的地理分布和增长，已有学者提出了许多理论，包括政府失灵和市场失灵理论、供给侧理论、信任理论、福利国家理论、相互依赖理论等。理解非营利组织的发展，至关重要的是解释国家(政府)与社会之间的关系。政府与非营利组织的关系既可以是对立性或替代性的，也可以是相互依赖或互补性的。政府失灵理论认为，在提供公共服务并满足公民的差异化服务需求方面，非营利组织比政府更有优势。政府适合“一刀切”地提供统一服务，这样一来就无法满足民众各不相同的差异化需求。相对来说，非营利组织更擅长为民众提供差别化和定制化的服务，并会在政府失灵的情况下涌现出来。因此，在政府缺位的情况下，非营利组织可以获得更快的发展，以弥补政府提供公共服务的不足。与之相反，相互依赖理论认为，政府和非营利组织是相互依赖的。二者可以建立伙伴关系或合作网络，满足公民的共同服务需求;政府与非营利组织各有所长，也可以分别满足民众的不同需求。因此，政府与非营利组织并非非此即彼的零和博弈，而是可以实现双赢。在政府表现较好的地区，非营利组织也可以得到蓬勃发展，而不会受到政府的抑制。组织生态理论指出，同一个产业或区域的组织会与其同行相互竞争，以获得稀缺的资源并占据市场地位。就像自然生态条件下的物竞天择和适者生存一样，在非营利组织密度较高的地区，由于同质化竞争的排斥效应，非营利组织的增长率会下降。还有学者将上述理论加以综合，并从非营利组织的供给和需求两个方面加以解释。无论是因为政府失灵、市场失灵还是公民的服务需求是多元化的，来自社会的强大需求都是推动非营利组织发展的关键因素。因此，在政府或市场无法满足公民需求的地区，非营利组织将得到快速发展。与此同时，非营利组织依赖政府补贴、捐赠、服务费等资源，因此来自供给侧的资源供给也至关重要。特别是对中国的许多草根非营利组织而言，各种正式和非正式的资源对其生存与发展而言性命攸关。就此而言，在政府支持力度较大和捐赠基础较好的地区，非营利组织的发展更加健康。总体来说，将供给和需求这两个方面加以结合，就可以对非营利组织的增长进行更加系统的解释。二、如何解释中国各地的非营利组织发展?中国是典型的“强政府、弱社会”的国家，非营利组织发展同政府的管控关系密切。一方面，政府对社会组织严加管控以维护社会稳定。另一方面，政府吸纳社会组织，将其作为公共服务提供的重要力量。与此同时，中国是关系取向的社会，在正式制度缺失的情况下，非正式的人际关系往往在非营利组织发展方面发挥重要作用。同其他国家相比，尽管中国非营利组织的发展有独特之处，但也同样可以从供需理论加以解释，即非营利组织的发展受到供给和需求两个方面的因素综合作用。从服务需求的角度来说，民众对公共服务的需求量和多元化程度越高，非营利组织就越容易得到快速增长。在服务需求的多元化方面，特别是少数民族、老年人、外地移民等群体对非营利组织的需求相对较强。我们认为，一个地区的总人口、城镇登记失业率、少数民族人口比例、老龄化人口比例、外来人口比例等因素，同非营利组织的密度和增长可能存在正相关关系。从人力资源和社会捐赠的供给方面而言，当地能否提供足够的志愿者和捐赠资金，同非营利组织发展密切相关。我们认为，人均受教育年限、人均GDP、社会捐赠总额占GDP的比重、志愿者登记人数占总人口的比重等因素，可能同非营利组织发展正相关。最后，从政府支持的角度来看，政府购买社会组织服务占预算总支出的比重同非营利组织发展正相关。相对来说，在行政级别越高的城市，非营利组织从政府获得的支持力度就越大。政府支持也属于供给方面的影响因素，我们将其单独列出，以突出其对非营利组织的重要性。三、对153个中国地级城市的定量分析我们使用中国慈善联合会2016年发布的第四届(2014-2015年度)中国城市公益慈善指数报告披露的数据，研究非营利组织发展的影响因素。该报告向全国所有城市的民政部门发出数据统计和信息公开的申请，并对收到数据的城市进行评估和排名。该报告共计收到256个城市的数据，其中有153个地级城市，我们将其作为研究样本。相对来说，样本城市的总人口和外来人口更多，人均受教育年限也更长，经济发展水平也更佳。我们将各个城市的非营利组织数量除以总人口，来衡量非营利组织的密度。具体来说，非营利组织包括公募基金、非公募基金、民办非企业单位、社区组织等。如图1所示，各地的非营利组织密度差异较大，一些地区达到每万人有15个以上的非营利组织，而许多地区则不足5个。除了非营利组织的密度，我们还利用非营利组织数量从2014年到2015年的变化情况来衡量非营利组织的增长。




图1 中国大陆地区地级市非营利组织密度(单位：每万人非营利组织数量)

数据分析表明，非营利组织分布的密度主要受人口规模、老龄化率、外来人口比例、人均GDP、捐赠占比、政府支持等因素的影响。从服务需求角度来看，人口规模越大，非营利组织的密度越高。城镇登记失业率和少数民族人口比例同非营利组织密度不存在明显的相关关系，表明二者不是驱动非营利组织发展的主要因素。许多非营利组织都是为老年人和外来务工人员提供援助的，所以二者的需求同非营利组织发展关系密切。从供给角度而言，经济状况和社会捐赠是驱动非营利组织发展的关键因素，政府支持也发挥不容忽视的积极作用。我们没有发现人口平均受教育年限和志愿者比例的显著作用，说明人力资源和社会资本并没有明显影响非营利组织发展。上述研究表明，服务需求、社会资本和人力资源、政府支持同非营利组织的密度存在或强或弱的相关关系。总体来说，服务需求方面的影响较弱，非营利组织分布的密度主要同各类有形资源的供给息息相关。这并不是说民众的服务需求不重要，而可能同非营利组织的异地项目运营乃至远程控制有关。比如，非营利组织的注册地和运营地可能分离，非营利组织在资源富足的地区注册以获得稀缺资源，而在服务需求较强的地区运营项目。对非营利组织增长的分析显示，只有人口规模和政府支持同其存在明显的相关关系，而其他因素则没有产生显著影响。我们还发现，非营利组织密度较高的地区，非营利组织的增长率较低，这符合组织生态理论的观点。四、进一步的讨论对中国153个地级市的研究表明，非营利组织的增长只同当地的人口规模和政府支持有关。这项研究揭示了非营利组织发展背后的逻辑，也为进一步推动非营利组织发展提供了经验依据。这项研究表明，非营利组织的分布密度和增长受到不同因素的影响。相对来说，非营利组织的分布密度主要受到历史和地理因素的影响，同当地的资源禀赋关系密切，而这在短期内很难改变。但是，非营利组织的增长则同政府支持有很大关联，说明来自政府的支持可以为非营利组织发展提供有力支撑。这意味着加大政府投入和支持，提供更加宽松的环境，可以有力促进非营利组织发展。值得注意的是，这里仅考虑了登记注册的非营利组织，显然有大量尚未登记注册的非营利组织未纳入分析，而这有待于未来加以完善。随着非营利组织登记注册制度的改善，这一问题将可以得到极大缓解。如前所述，非营利组织的注册和运营可能分属多地，因此有必要从其项目运营的角度进行更进一步研究。此外，未来可以开展长期追踪研究，以克服横截面数据的局限。（马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授）(本文原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与中国矿业大学公共管理学院副教授刘蕾合作撰写，由马亮改写为中文。原始出版信息如下：Ma, L., & Liu, L. (2018). What Drives Nonprofit Prevalence and Growth in Local China: Is It Demand-Driven or Resource-Oriented?. China: An International Journal, forthcoming.)聪明干公益，有效做慈善！
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