非营利组织缺乏管理费用，这是个恶性循环

导读

Foreword

资助者和公众总是期望非营利组织把得到的每一分钱都用于帮助受助者，而不是组织管理，这是不现实的。非营利组织自身知道这是不现实的，但它们往往缺乏勇气和话语权指出这一点。本文通过研究四个为青年服务的全国性非营利组织，探讨了非营利组织持续缩减管理费用的原因，并揭示了它背后的“非营利组织饥饿循环”现象。要减缓甚至停止这一恶性循环，需要在第一阶段（资助者抱有不切实际的期望）便采取行动，但要改变资助者的期望，需要整个非营利部门的协调努力。

相较于基础设施较弱的组织，那些建立了强大的基础设施，拥有稳固的信息技术系统与财务系统、完善的技能培训与筹款流程、能够投入其他基本营运费用的组织更有可能取得成功。这不是什么新闻，这一规律也适用于非营利组织。

然而，显而易见，大多数非营利组织在经营管理方面投入不足。在布利吉斯潘（Bridgespan Group）的咨询工作中，我们经常发现，我们的客户认同改善基础设施、增强管理能力的想法，但由于不想增加管理费用，他们并不愿意真正做出这些改变。可是，研究表明，缺乏管理费用的后果可能是灾难性的。城市研究所国家慈善数据统计中心（Urban Institute’s National Center for Charitable Statistics）和印第安纳大学慈善中心（Center on Philanthropy at Indiana University）共同开展了一项为期五年的“非营利组织管理费用研究”。研究人员查阅了超过 22万份国税局（IRS）990号报表（译者注：即大多数免税慈善公司每年均需提交的信息申报表），并对收入超过 10万美元的组织进行了1500次深入调查。他们发现了许多令人沮丧的情况，如电脑无法正常运行、员工缺乏必要的职业培训，甚至，一个非营利组织的家具太老、太旧，连搬运工都拒绝移动这些家具。管理费用不足的影响是深远的：运行卡顿的电脑无法追踪项目成果并显示各项措施的有效性，训练不足的工作人员也无法为受益群体提供优质服务。

尽管研究结果已揭示了管理费用短缺的负面影响，许多非营利组织仍在继续缩减管理费用。近日，布利吉斯潘在一项调查中发现，为了抵御当前的经济衰退，许多非营利组织计划进一步削减其管理费用。我们对全国各地100多个组织的执行董事进行了调查，56%的受访者都计划缩减管理费用。然而，缩减已经十分紧缩的管理费用（也称间接费用）可能危及组织存亡，更不必说其履行使命的能力。尽管奥巴马政府的经济刺激方案或能推动部分非营利组织快速成长，但许多非营利组织都缺乏必要的基础设施以管理这笔意外之财，并很可能被这笔“善款”压垮。

为什么非营利组织和资助者都在持续缩减管理费用？为了回答这个问题，我们研究了四个为青年服务的全国性非营利组织。这几个组织均有包括政府、基金会和个人的多种资金来源。我们还采访了许多非营利组织领导者和资助者，并结合了关于非营利部门管理费用的现有研究。

我们的研究表明，恶性循环促使非营利组织在管理费用方面的资金投入持续不足。[1]在这一恶性循环中：第一步，资助者对非营利组织的运营成本抱有不切实际的期望；第二步，非营利组织感受到了满足资助者不切实际期望的压力；第三步，非营利组织以两种方式应对这种压力，即投入过少的管理费用，以及在税务报表和筹款材料上少报支出。投入不足和少报支出反过来又使资助者的不切实际的期望长期存在。随着时间的推移，资助者期望非营利组织用越来越少的资源完成越来越多的事情——这一恶性循环使非营利组织陷入“饥饿”。

非营利组织饥饿循环由许多因素导致，而我们的研究表明，减缓甚至停止这一恶性循环的最佳途径是在第一阶段（资助者抱有不切实际的期望）便采取行动。然而，要改变资助者的期望，需要整个非营利部门的协调努力。当人们比以往任何时候都更需要非营利组织的服务、当政府越来越多地转向非营利组织来解决社会问题时，这种努力对于保持非营利组织的健康和运作至关重要。

▍资助者不切实际的期望

一系列根深蒂固的行为导致了非营利组织的饥饿循环，但就像“先有鸡还是先有蛋”一样，我们很难确定非营利组织究竟从何时开始运行失衡。然而，根据直觉，我们认为从资助者不切实际的期望出发，最有益于分析这一循环。在“资助者—受助者”的权力格局之下，非营利组织很难（或不可能）直接站出来，直面恶性循环问题。选择回避可能会给本组织带来灾难性后果，特别是在其他非营利组织不再“循规蹈矩”时。在经济发展较为缓慢时尤为如此，一个自行决定逆势而上、报告其真实管理费用的非营利组织可能会面临失去大量投资、声誉受损的风险。但重置资助者的期望将为双方坦诚相待铺平道路。

许多资助者都知道，非营利组织报表上管理费用的数字被人为压低了，投资文献中的项目比率（即项目相关费用与间接/管理费用的比例）也经常极其不准确。缺乏准确的数据，资助者便不知道管理费用理应占比多少。在考虑非营利组织的平均管理费用率是否现实时，尽管与营利性组织进行类比并不完美，但相关数据仍可资参照。营利性行业的管理费用率各不相同，平均管理费用率约为总支出的25%。而在与非营利组织更加接近的服务业中，没有一个行业的平均管理费用率低于20%。

在缺乏清晰、准确数据的情况下，资助者必须依赖其受助人报告的数字做出决策。但正如我们稍后将讨论的那样，这些数据错误百出。因此，资助者经常要求非营利组织病态地仅投入少量资金作为管理费用。例如，我们研究的四个青年服务组织都在履行与地方、州和联邦签订的政府合同，但没有任何一份合同允许受助者将超过 15% 的补助金用于管理费用（包括运营、财务、人力资源和筹款）。

与政府机构的要求相比，一些基金会分配给管理成本的资金更多。然而，各基金会在管理成本上可用资金的差异很大，平均为每笔拨款的10% 到 15%。这一比率甚至适用于部分规模最大、最有影响力的美国基金会。基金会对管理成本的投入也可能与政府资助者的要求一样严格。

很多时候，补助金资助的管理费用甚至不能覆盖管理这笔补助金本身的花销。例如，布利吉斯潘的一位客户计算了其工作人员为满足某项政府资助的报告要求（reporting requirements）所花费的时间，该组织发现其花费的管理费用约为资助金额的31%。然而，资助者却要求该非营利组织仅将资助的13%用于管理成本。

近日，有效组织资助者（Grantmakers for Effective Organizations ，GEO) 的一项研究表明，大多数资助者都知道他们限定的管理成本率确实过低。在这项针对全国范围内 820 个资助型基金会（grantmaking foundation）的调查中，只有 20% 的受访者表示，他们的补助金包括足够的管理费用拨款、能够覆盖受赠人在报告上花费的时间。[2]

个人捐助者的期望也存在偏差。2001 年，美国商业促进会（Better Business Bureau）下属机构智捐联盟（Wise Giving Alliance）进行了一项调查并发现，超过一半的美国成年人认为非营利组织的管理费用率应控制在 20%及以下，近五分之四的人认为管理费用率应低于 30%。事实上，在决定是否愿意向非营利组织捐款时，受访者认为管理费用率和财务透明度比组织的项目成功与否更重要。

不仅是抱有不切实际期望的资助者和个人捐助者，非营利部门自身也助长了不健康的管理费用率。正如一位参与研究的非营利组织首席财务官所说：“20% 的标准是由资助者、个人捐助者和非营利组织自身共同制定的。为报告财务数据寻找基准时，我们观察了其他非营利组织，并且发现它们也有误报。我们的一位同行将其财务总监 70% 的时间分配给执行项目。这太荒谬了！”

大环境如此，非营利组织便不愿意打破常规、在筹款文件中坦诚相待——即使他们也知道自己正在助长不切实际的期望。他们发现，当非营利组织普遍吹嘘其管理费用率很低时，很难证明自己在基础设施上的支出是合理的。例如，治疗先天性唇腭裂儿童的组织“微笑列车”（Smile Train）声称，“您的捐款将100%用于项目……0%用于管理费用”。然而，“微笑列车”用小几号的字体补充说明，这并不是因为该组织不需要管理费用，而是因为非项目成本均由“创始支持者”捐款支付。

以上一系列原因推动非营利组织饥饿循环进入第二阶段：非营利组织面临着满足不切实际期望的压力。“非营利组织管理费用研究”（Nonprofit Overhead Cost Study）发现，这一压力来源多样。调查显示，有36%的受访者感到来自政府机构的压力，30%感到来自资助者的压力，还有24%感到来自基金会的压力。[3]

▍管理费用不足

“非营利组织管理费用研究”表明，在应对来自资助者的压力时，非营利组织形成了一种“低薪、得过且过”的文化，并渗透到组织的每个角落。例如，在为非营利组织提供咨询服务时，我们经常看到客户因无法提供有竞争力的薪水、吸引合格的专家，只好勉强雇用缺乏必要经验或专业知识者。同样，因在员工培训方面投资受限，许多组织难以培养出强大的高层领导人才梯队。

非营利组织“明日之星（After-School All-Stars）”的董事长兼首席执行官本·保罗（Ben Paul）指出，这些赤字对青年服务组织破坏力尤为强大。“明日之星”总部位于洛杉矶、为困境中的青少年提供课外活动和夏令营项目。保罗指出：“任何领导过一个组织的人都清楚，对公司最重要的资本是人力资本。在‘明日之星’，我们有一句俗语，孩子们为课程而来，为职员而留下。如果我们不雇用合适的人，我们还不如不开展课外项目。”

同时，如果没有强大的追踪系统，非营利组织很难判断哪些措施对获得其预期成果真正有所助益。正如埃德娜·麦康奈尔·克拉克基金会（Edna McConnell Clark Foundation，总部位于纽约）的投资组合经理杰米·麦考利夫（Jamie McAuliffe）所说，“就像第22条军规（catch-22）一样，为了投资于可靠的绩效追踪系统，组织需要能力建设资金，但许多资助者在提供此类日常运营支持之前就希望看到强有力的项目成果数据，”

以一个备受推崇的青年发展计划网络为例。为了保护该组织的身份，我们称其为“继续学习网络”（Learning Goes On Network，LGON）。在为大幅扩张作准备时，“继续学习网络”意识到其数据系统根本无法满足更多客户的需求。一项分析表明，项目人员将25% 的时间用于手动收集数据。还有一名职员花费了一半的时间，仅为将结果输入陈旧的 Microsoft Access数据库中。

我们的访谈显示，工作人员可能已经习惯了管理费用紧张的环境，以至于他们自己也不认为在非营利组织亟需的管理费用方面增加投资是正当的。“我们（早就）知道首席运营官对组织的发展至关重要，但（始终）无法获得足够的资金，”我们研究的四个青年发展组织之一的首席执行官说道。当他所在组织的董事会终于能够增设首席运营官职位时，其他职员却十分抗拒。“他们在一个‘饥饿’的组织中生活了太久，以至于聘请首席运营官的想法都会让他们感到震惊。”

▍误导性报告

非营利组织基础设施匮乏恶性循环的最后一个主要驱动因素，是非营利组织对实际管理费用花销的例行虚假陈述。“非营利组织管理费用研究”指出，非营利组织在其财务报表中报告的数字“（毫无）合理性”。在对 22万多个非营利组织进行调查后，研究人员发现，超过三分之一的组织没有报告任何筹款费用，而八分之一的组织没有报告管理和日常运营费用。进一步审查表明，75% 到 85% 的组织错误地报告了与处理补助金相关的成本。

在对四个服务青年的非营利组织进行研究后，我们同样发现非营利组织在管理费用上的实际支出与报告支出之间存在差异。尽管他们报告的管理费用仅占总支出的13%到22%，但他们的实际管理费用却占比 17%到35%。

有许多理由支持非营利组织选择低报成本。根据 《慈善纪事（The Chronicle of Philanthropy）》在 2000 年进行的一项调查，大多数非营利组织表示，他们的会计师建议他们在 990号表格的筹款部分填写0。[4] 对非营利组织在990 号表格中填写的税务报告缺乏监督只会加剧问题：美国国税局的5万美元罚款通常仅适用于非营利组织故意完全不提交表格的情况，只在极少数情况下，填写申报表不完整或不准确才会被处以罚款。根据《慈善纪事》的研究，“不当报告这些费用可能不会产生任何后果。”

据多个消息源，美国国税局模棱两可的指示同样会导致错误。例如，美国国税局没有明确说明如何对非营利的营销和传播策略进行会计处理。因此，许多组织将营销和传播费用均计作项目费用，而在大多数情况下，这些费用应报告为行政或筹款管理费用。

同样，政府机构对管理费用的定义也各不相同且模棱两可。例如，美国白宫管理与预算办公室（White House Office of Management and Budget）将管理费用界定为“为共同或联合目标而产生、不能被轻易归入特定最终目标的费用。”然后却继续说，“由于各非营利组织的特点和会计惯例不同，不可能规定在所有情况下都适用的间接成本类型。”[5]

还是存在一些积极趋势。目前，美国政府问责局（U.S. Government Accountability Office，GAO）正在研究各类联邦资助者对管理费用的定义。正如 GAO 战略问题主管斯坦·策文斯基 （Stan Czerwinski）所解释的那样，“我们的目标是统一定义，这样，当非营利组织寻求资助时，他们（和资助者）将清楚自己实际能得到什么补偿”。这项研究还处于早期阶段，但正如策文斯基指出的，（非营利组织的）需求很明确：“还没有任何人说，我们将目标设置错了。”

▍适当的照料和支持

尽管非营利组织饥饿循环有许多切入点和驱动因素，我们认为结束这一恶性循环的最佳时点就是它的起点，即资助者不切实际的期望。相比于受助者，基金会和政府资助者拥有巨大的权力优势，所以他们必须带头。当资助者改变他们的期望时，非营利组织才会觉得没有必要少报管理费用，有权利去投资基础设施。

资助者应采取的首要措施是将关注点从成本转移到成果。在非营利组织世界中，组织形态多元，以至于没有一个普遍适用、能够衡量所有项目成效的指标。在缺少统一指标的情况下，许多资助者转而通过监控管理费用，或其他容易获取但存在缺陷的指标来了解组织的效率。资助者需要将注意力重新转移至影响力上，询问“我们想要实现什么？”以及“成功的定义是什么？”。如此，他们将向受赠人释放“影响力最重要”的信号。关注近似或粗略的指标（如“我们的影响力目标是达成 A 还是 C？”）也比关注成本效率要好，因为关注后者很可能会导致决策偏狭、破坏项目成果。

资助者还必须将其期望的项目成果清晰地传达给受助者。在确定资助者和受助者目标相同后，资助者应当坚持诚实地回答下述问题：“如何才能（使受助者）始终如一地交付成果，乃至以更高的质量或数量交付成果？”

例如，我们的一位研究参与者与其主要资助者密切合作，思考了这一问题，并最终确定非营利组织需要大量的技术投资来支撑预期增长。资助者也认同，只有进行此类投资，该非营利组织才能统一追踪结果并迅速改进项目。

在可行的情况下，资助者应提供日常运营支持资助，帮助受助者满足其锁定的基础设施需求。2008年，有效组织资助者（Grantmakers for Effective Organizations）的研究发现，资助者与许多非营利组织一致认为，在运营方面提供更多支持很可能将提高组织取得成果的能力。2006年，指南针非营利组织服务机构（CompassPoint Nonprofit Services）对8个大都会中近2000名非营利组织高管进行的一项研究表明，在减少执行董事的倦怠和压力方面，获得日常运营支持作用显著。[6] 然而，尽管本研究中 80% 的基金会选择将资金投入日常运营 , 此类支持在补助金中占比的中位数仅为20%。

无论提供何种类型的支持，资助者都应鼓励受助者不加掩饰、坦诚地进行沟通，围绕提高非营利组织效率所需支持展开讨论。由于许多资助者的补助金流程并没有全面考虑受助者所投身的事业与动机，他们的补助金不够灵活。当充分了解受助者的运作情况时，资助者才更有可能满足其需求。

尽管改变期望将最有益于打破非营利组织的饥饿循环，资助者也可以通过其他方式进行有效的干预。在提供限制用途的补助金时，资助者应承诺支付份额更高的行政、筹款费用。实际上，早在 2004 年，“独立部门（Independent Sector）”的董事会便鼓励资助者“按照合理比例”支付“管理、维持本组织运行该特定项目所需的行政、筹款费用”。

同样，政府资助者不应为所有补助金规定管理费用率，而应允许非营利组织在补助金申请中写明其真正所需的管理费用额度，并且，只要这一需求是合理的，便为其付费。例如，一些联邦资助合同允许非营利组织论证其管理费用率（在指导方针范围内）的合理性，并将其用于所有联邦拨款申请。若能将这样的政策推广到所有联邦、州和地方政府的合同中，不仅对非营利组织提供更好的项目大有助益，而且能够覆盖其补助金的管理费用。

最后，为了促进非营利组织透明、准确地进行报告，资助者应致力于给出术语“管理费用”的标准定义。目前，几乎在收到每笔补助金时，组织都需要采取不同方式报告其管理费用。标准化将使资助者能够“货比三家”，并让受助者更好地了解他们自己对管理费用的投资，或者说，是否缺乏管理费用投资。就实际管理费用率展开对话也有助于资助者将注意力转移到其真正的目标，也就是结果上。

▍非营利组织能做些什么

打破非营利组织饥饿循环的重担不仅落在资助者肩上，非营利组织领导者也应当做出改变。作为一项基本任务，领导者们应致力于了解非营利组织的实际管理费用和其在基础设施方面的真正需求。例如，在 “继续学习网络”，高级管理人员将数月的时间投入于研究组织运营成本，分析他们当前的系统（包括该组织低于标准的追踪流程），并找出能力上的差距。进行战略规划后，该组织能够制订清晰的计划，建立新一代追踪系统，并在三年内将非项目职员增加 150%。

此后，非营利组织必须对掌权者实话实说，与董事会分享真实数据，继而在与资助者沟通时争取董事会的支持。针对成功投资于自身基础设施组织的案例研究反复指出，领导团队和董事会之间需要共享议程。例如，在进行战略规划时，“继续学习网络”的执行董事全程、及早、时常与董事会成员进行沟通。她还主持了几次联系会议，以解决基础设施需求。

就董事会成员而言，他们应该先于资助者提出那些尖锐的问题，如“为了成功，这个组织真正需要什么？”，“我们在哪里投资不足？”以及“在这些领域投资不足时，我们会面临哪些风险？”。董事会成员应鼓励非营利组织领导人制定战略、明确指出其基础设施需求。拉金街青年服务组织（Larkin Street Youth Services）是旧金山一家服务无家可归、离家出走青年的非营利组织，其董事会主席克里斯·布拉姆（Chris Brahm）指出，在制定基础设施计划时，董事会成员也可以提供帮助；“非营利组织的实际管理者往往被执行项目和筹集资金所困扰。董事会成员，不论其是否为商人，都可以为管理费用决策提供外部视角。”

例如，“继续学习网络”的执行董事发现，部分董事会成员是新兴战略愿景的热心支持者。这些董事会成员和他们的同事交流，说明实现这一愿景需要多少管理费用。

在这些讨论中，董事会成员和经理都应关注基础设施投资如何使组织的目标群体受益，而不是降低成本。即使在“成本对话”的框架下，他们也应强调，随着时间推移，基础设施投资如何能实际降低为受益群体提供服务的成本。例如，我们研究中的一个组织发现，对技术基础设施进行投资以释放员工时间、整合“零碎”的系统，每年可产生 35万美元的收益。

最后，非营利组织必须尝试教育他们的个人捐助者。保罗指出：“个人捐助者不想为非营利组织支付租金、电话费或邮票费，但这些都是组织日常工作的重要组成部分。你不能坐在私家车里运行一个高绩效的组织。实际上，可以通过许多方法向个人捐助者解释这类费用的产生。”

当前，资助者和受助者都感受到了经济衰退的刺痛。但经济衰退不是削减管理费用的借口。布拉姆说道：“如果非营利组织的领导者觉得他们无法筹集足够的资金以投入于管理费用，我认为他们混淆了问题。真正的问题是无法筹集到足够的资金，就是这么简单。他们要么没有、要么无法传达对资助者有吸引力、阐述成果的故事。”

经济衰退不是减少管理费用的原因，而是矫正数十年来对非营利基础设施投资不足的绝佳机会。麦考利夫指出，“如果所有主要利益相关者——政府、私人资助者和非营利组织自身——均采取措施，承认能力建设对组织的健康发展至关重要，变革便有可能出现”。尽管推动非营利组织饥饿循环的力量很强大，但从长远来看，更好帮助受益群体的机会应会迫使资助者和受助者遏止这一恶性循环。

布利吉斯潘前经理威廉·贝兹沃斯（William Bedsworth）对本篇文章做出了贡献。

安·戈金斯·格雷戈里（Ann Goggins Gregory）是布利吉斯潘的知识管理总监，曾任战略顾问。在咨询工作中，安的客户包括教育、青年发展的组织与基金会。

唐·霍华德（Don Howard）是布利吉斯潘的合伙人，领导旧金山办事处。他的客户包括致力于减轻贫困、消除无家可归、振兴社区、消除教育不平等、改善环境的基金会与非营利组织。

Notes:

[1]也可参考Kennard Wing, Tom Pollak, and Patrick Rooney, How Not to Empower the Nonprofit Sector: Under-Resourcing and Misreporting Spending on Organizational Infrastructure, Washington, D.C.: Alliance for Nonprofit Management, 2004. Wing, Pollak, and Rooney are three of the lead researchers on the Nonprofit Overhead Cost Study.

[2]William H. Woodwell Jr. and Lori Bartczak, Is Grantmaking Getting Smarter? A National Study of Philanthropic Practice, Washington, D.C.: Grantmakers for Effective Organizations, 2008.

[3]Kennard Wing and Mark Hager, Who Feels Pressure to Contain Overhead Costs?, Paper presented at the ARNOVA Annual Conference, 2004.

[4]Holly Hall, Harvy Lipman, and Martha Voelz, “Charities’ Zero-Sum Filing Game,” The Chronicle of Philanthropy, May 18, 2000.

[5]White House Office of Management and Budget, Circular A-122 (Revised): Cost Principles for Nonprofit Organizations.

[6]Jeanne Bell, Richard Moyers, and Timothy Wolfred, Daring to Lead 2006: A National Study of Nonprofit Executive Leadership, San Francisco: CompassPoint Nonprofit Services, 2006.

来源：《斯坦福社会创新评论》2009年秋季刊

原标题：The Nonprofit Starvation Cycle

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