全国“两会”正在进行中，民生领域成为热议话题之一。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成始终关注民生领域改革探索。10年前，他曾作为“慈善法研究”专家组组长，围绕慈善法立法框架与各章内容向全国人大提交专题报告，为《慈善法》的制定做出了直接的重要贡献。 “《慈善法》的制定与实施，是我国慈善事业从传统慈善转向现代慈善的一个重要标志。”郑功成说。《慈善法》实施7年后，2023年，郑功成领衔提交的有关建议《慈善法》修订的报告引起全国人大常委会高度重视。去年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改《慈善法》的决定，新修改的《慈善法》将自今年9月5日起施行。此次《慈善法》修改有哪些进步和变化？实施过程中还可能遇到哪些困难和挑战？应对慈善行业信任力危机方面，立法究竟会起到多么大的作用？全国“两会”期间，红星新闻记者对郑功成进行了专访。红星新闻：您如何看待《慈善法》从起草、出台到修订这十年来的变化？对于慈善事业发展有哪些促进作用？郑功成：《慈善法》的制定与实施，是我国慈善事业从传统慈善转向现代慈善的一个重要标志。在《慈善法》制定之前，人们通常认为做慈善是积德行善，得到帮助要知恩图报。甚至不知道做慈善是民间行为，有的人说政府也是做慈善。《慈善法》制定以后，现代慈善意识明显增强，大家知道了慈善是民间公益行为，除了弘扬中华民族乐善好施的传统美德，还体现了互助友爱的社会主义核心价值观，从而升华到了现代精神文明层面，进而使慈善活动具有了现代性。步入法治轨道是慈善事业现代性的客观标志，法律为慈善定性，对参与主体赋权明责，既表明了倡导什么样的慈善行为与慈善活动，又规制了相关禁止行为如明确开展募捐活动不得摊派或者变相摊派，不得妨碍公共秩序、企业生产经营和居民生活等。
2016年《慈善法》的制定与实施，为中国的慈善事业提供了基本法律依据。而时代变化非常快，当时的立法应该说还是有一定的局限性，所以这部法律实施5年左右，需要根据出现的新情况新问题对法律进行修改。这些变化在哪里？第一，中国式现代化具有了确定性，共同富裕成为我们新的社会目标。党中央强调构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，将第三次分配与初次分配、再分配相提并论，就是围绕着共同富裕的大格局。这为《慈善法》修改提供了一个大的时代背景，是要把慈善事业纳入到中国式现代化的全局和走向共同富裕的大局中来进行定位。第二，在《慈善法》实施过程中，出现了一些新问题和新的挑战。比如2020年新冠疫情暴发，社会各界的爱心捐献呈“井喷”之势，但由于慈善组织缺乏应急预案和应急能力，造成一时难以有效对接。类似重大灾难和重大公共卫生事件发生后的慈善应急失措现象亦不只发生过一次，而慈善法中对此并无任何规制。第三，在2014年起草慈善法草案时，网络慈善活动还只是个案，属于十分罕见。但法律实施后的几年间，网络慈善获得了快速的发展，通过网络平台捐献成为爱心人士参与慈善的重要途径，在网络平台募捐则成为慈善组织开拓的新筹资渠道，网络实际上重塑了我们国家慈善事业的生态。第四，非慈善组织的慈善行为在发展。如个人求助属于私人领域的自主权益，但通过网络平台求助则具有了公共性。现实中大病患者通过网络平台募集医疗费用广受关注，募集的资金量很大，参与捐献者数以千万计，帮助的大病患者以百万计，但在过去一直不被认为是慈善活动，法律留下了空白，也无相关政策指导，更无有效监督。怎么样进一步规范网络慈善，规范网络个人求助行为，让它更健康的发展，又给慈善法制的完善提出了新的挑战。此外，中国的慈善事业必定要打上中国制度的烙印，传承中华传统慈善的基因。过去的立法，采取欧美式思维，如强调组织化、专业化、为非特定受益人募捐。但中国的传统慈善大多是邻里互助、亲友相济等，奉行的是由亲及疏、由近及远的行善逻辑。中国人捐款往往需要知道钱给谁了、怎么用的，面对特定受益人更乐于伸出援助之手。因此，这一次修法，新增“国家鼓励有条件的地方设立社区慈善组织，加强社区志愿者队伍建设，发展社区慈善事业”，这就认可了传承千百年来的邻里互助、亲友相济的优良传统是慈善法规制的范围，也要促进它的发展。同时，把类似于通过水滴筹、轻松筹等平台进行的个人大病网络求助，写入了《慈善法》的附则。等于确认了这种行为的慈善属性，但要求求助人和信息发布人对信息真实性负责，不得通过虚构事实等方式骗取救助；还规定了个人求助网络服务平台应当承担求助信息真实性查验义务。这就是我们对百姓行善逻辑的一种认可，是中国特色慈善事业在立法中的具体体现。此外，这次修法对于主管部门的职责还做了进一步的理顺。比方说对慈善事业需要减免税的优惠，我们过去总认为这是民政部的责任，事实上民政部并不管税收。因此，此次修法规定，“国家对慈善事业实施税收优惠政策，具体办法由国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定。”由此表明慈善税制的主责机关是财政、税务部门。如果说我们2016年《慈善法》出台。使中国的慈善事业由传统慈善走向了现代慈善，这次修法则使现在的慈善事业打上了中国特色的烙印，步入法治化的轨道。红星新闻：此次修改过程中，您印象比较深的有哪些热点问题引起了广泛讨论？这些问题是如何在法律文本中得到解决的？郑功成：我所在的中国社会保障学会，为全国人大常委会2020年开展《慈善法》执法检查提供了一系列报告，很多观点在当年全国人大常委会执法检查组关于检查《慈善法》实施情况的报告中得到了体现，也在这次修法中得到了体现。比如增设应急慈善专章，发展社区慈善，建立健全个人求助网络服务平台监管制度，等等。 红星新闻：您认为《慈善法》在实施过程中可能遇到哪些困难和挑战？您有何建议来确保法律的有效实施？郑功成：以募集、捐赠和资助等慈善公益方式对社会资源和社会财富进行的第三次分配，更主要的不应当是企业，而应当是个人的捐献。但在我们国家，有关方面对有组织的捐赠统计结果是企业对慈善捐献占总捐献的3/4，个人捐献仅占1/4。很显然，这并非我们期望的个人捐赠为主体的第三次分配。因此要加大对个人捐献的税收支持力度，提高税收减免的额度。但税收减免不能指望慈善法来规制，它一定要通过税法的修订。所以目前形成一个新的共识，就是我们期望财税部门能够根据这次慈善法的修改，加快调整个人捐赠的税收优惠政策，应该对个人的捐献加大税收支持力度。还有对慈善组织的设立，特别是社区慈善组织等小微型慈善组织的成立，建议采取备案制等方式，减少注册和管理运营成本。此外，对于慈善的监管问题，有人反映监管不到位，如通过网络的个人大病募捐，过去完全没人管。也有慈善组织反映监管过严、监管过度。比如慈善组织的设立，有负责人任期年龄以70岁为上限的规定，很多企业家退休时都60多、70岁了，想要做慈善，但由于年龄问题不能当慈善组织负责人，这种管制显然不符合法律鼓励人人行善、终生行善的逻辑。不能把慈善组织当作行政机关来看待，它是社会组织、应该按照社会规律运行。所以，现在要强调监管适度，该管的要管好，不该管的要把权利归还给慈善组织，要引导慈善组织在自治、自律的基础上健康发展。红星新闻：目前个人通过网络平台求助愈发普遍，争议也时有发生。此次《慈善法》修正决定中，对于个人发布信息的真实性、募捐款项的合理使用和监管等也有具体规定，但网络发展变化非常快，如何做到有效监管，避免个人求助的失控、失范？郑功成：首先，任何法律都不是完美的，法律永远要根据社会的发展变化进行修订才能走向不断完善。法律修改要看它有多大的进步。例如此次修法，把个人求助行为与求助网络平台纳入慈善法规范，并授权主管部门指定平台、制定相关政策，这是对现实情形的尊重，也是对中国人基于恻隐之心救急难、帮助特定受益人的慈善行为的立法认可，是这次修法的重要贡献。这次修法，还明确个人因疾病或者其他原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，个人求助网络服务平台应当承担信息查验义务。强化了个人和平台两方面的责任，从法律责任来讲，明确了哪些行为是法律所允许，哪些是禁止的。当然，针对网络个人求助，还需要民政部出台明确的政策，以为这种中国特色慈善行为提供基本遵循。 红星新闻：近年来，一些大灾大难救灾后，某些慈善机构因种种不当行为爆出丑闻，让公众陷入对慈善机构的不信任。您怎么看这类现象？背后反映了哪些深层次问题？郑功成：这种现象反映的还是应急机制缺失的问题。大灾大难发生以后人们的捐赠是井喷式的。相比于捐赠款物的急速增多，慈善机构限于平时人力有限，一时也不具备有效协调其他社会力量的能力，往往陷入难以有效对接的困境，产生各种各样的问题，这是客观原因所造成的。此次修法增设应急慈善专章，为慈善力量参与救援提供更加明确的依据。它强调了当地政府在慈善领域的应急责任及行动方式，提供了应急行动指南，同时也明确慈善组织及相关主体建立应急机制并在政府协调引导下参与应急等，还对应急阶段的慈善行为提出了事后备案、信息公布时限等要求。同时，我们也需要培养枢纽型的慈善组织，由其来扮演应急时的协调者角色，肯定能够提高慈善组织的能力和效率。
▲全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成红星新闻：在应对社会公众热点事件引发的信任力危机方面，立法究竟会起到多大的作用？郑功成：慈善事业是基于人们的道德要求和内心意愿的社会公益事业。古今中外的慈善都奉行自愿、公益，这是其底色，现代慈善则遵循平等、法治，而公信力是慈善事业的生命力。与欧美不同，中国人大多为特定受益人募捐，与每个人心里“由亲及疏、由近及远”的想法是相一致的，这种传统文化揭示的是知道你、了解你，才会信任你，才会捐献给你。尽管传统的邻里互助需要倡导，但现代社会早已超出了熟人圈子，现代慈善不可能再局限于熟人圈，而是很自然地向陌生人扩展，并且需要有组织化的机制，所以公信力构成了现代慈善事业健康发展的首要因素，是安身立命之本。因此，《慈善法》的制定出台以及此次修法的一个重要目的就是规范慈善运行，提高整个慈善行业的公信力。比方说这次修法增加了应急慈善专章，就是为了避免遇到大灾大难时，对社会各界的爱心捐献处理不当或低效处理，避免伤害公众爱心善意，从而提升慈善行业和组织公信力。再比如把个人求助行为与求助网络平台纳入慈善法规范，也是为了避免失范、失序，提升公信力。立法和修法的根本目的，是要促进慈善事业在法治的轨道上规范、有序、健康发展。红星新闻：对于那些关心慈善事业并希望为慈善事业做出贡献的人，您有什么建议或期待？郑功成：首先，对慈善要抱有热情支持的态度，不能因为个别案例影响了我们向善。“林子大了什么鸟都有”，比方说网络上的个人大病求治，我们要相信这里面捐赠爱心者的可贵，而求助者中的绝大多数是需要帮助的大病患者，这种慈善方式也确实帮助了以百万计的低收入困难患者。肯定了这一点，就不会因个案而否定整体。同时，对奉献爱心者而言，还要避免激情捐献，希望在奉献爱心的时候，增加一点点理性，量力而行。此外，还要有点辨识能力，增强对慈善组织的考量，加强对慈善组织的监督。慈善组织有的公信力强，有的公信力弱，公众在捐献之前可以稍做功课，捐献给公信力的慈善组织，用我们的捐献来对慈善组织进行投票。通过这次修法，我国的慈善法制又向前迈进了一大步，但还要抓紧出台与法律配套的一系列政策，以便为慈善事业的发展提供更加清晰、具体的法律依据。可以肯定的是，中华民族乐善好施的传统异常深厚，社会财富积累也在持续增长，只要我们共同努力营造人人向善、人人行善的良好社会氛围，并加快完善中国特色的慈善运行机制，我国的慈善事业就必定能够得到大发展。注：本文转自“红星新闻”2024年3月8日，记者张炎良、吴家欣、史子潇。
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