2016年颁布实施的慈善法为慈善事业的规范化发展奠定了基础，对日常状态的慈善事业运转进行了较为详细的规定，但对应急状态下的慈善活动应如何开展、慈善组织如何反应缺乏明确规范。当前，各类不确定和难预料风险不断增多，需要在各个领域引入风险防范和应急处置机制，慈善领域也不例外。新修改的慈善法增加应急慈善专章，系统规范突发事件应对中的慈善活动。应急慈善纳入法律修改的重要范畴，有以下两个方面的理由： 第一，应急慈善与常态慈善不同的分类，共同形成统一的慈善事业整体。应急慈善主要是满足应急状态下人们的基本需求和特殊需求。无论是自然灾害、突发公共卫生事件还是事故灾害，都会产生一些特殊情境，如反应时间的紧迫性、受害对象需求的不确定性、服务人群数量难以预测等。如果遭遇的是重大突发事件，不仅当时的危害难以迅速统计，长期的负面影响结果也难以评判。这样的情境要求慈善组织和慈善资源能够迅速响应，及时将资源引入受灾环境中并完成分配，与日常状态下慈善组织充分调研和谨慎论证可行性之后再开展慈善项目的状况具有显著差异。第二，应急慈善是慈善事业的重要支点。大部分的慈善活动是在常态下进行的，但只要有一部分慈善活动存在于应急状态，应急慈善就不可或缺。面对各类灾害事件时，慈善力量往往能在募集救灾款物、参与现场救援、实施灾后重建等工作中发挥重要作用。应急情境往往是慈善事业受到最多关注的场景。因此，可认为应急慈善是慈善事业的重要支点。此外，将应急慈善纳入慈善法，还有与其他法律相协调的目的。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》只是简单提及鼓励突发事件相关的捐赠，没有明确慈善组织在突发事件应对中的地位。目前，已进入二审阶段的突发事件应对管理法（草案）增加发挥社会力量积极作用的内容，对慈善组织等社会力量在应急体系中的主体地位予以明确，在慈善法中加入应急慈善相关内容可说是恰逢其时。慈善法在哪些方面作了修改，从而加强了对应急慈善的规范与支持呢？可以概括为以下七个层面： 第一，凸显应急慈善的重要地位。2016年颁布的法律中没有应急慈善专章，此次修改，单列一章对应急慈善作了全面规定，表明应急慈善是慈善事业的重要方面。第二，树立应急慈善的领导主体。修改后的法律明确重大突发事件发生后，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当依法建立协调机制，明确专门机构、人员，提供需求信息，及时有序引导慈善组织、志愿者等社会力量开展募捐和救助活动”，同时提出“县级以上人民政府及其有关部门应当为捐赠款物分配送达提供便利条件”。各级人民政府是应急慈善理所当然的领导主体，而修改后的条文要求各级政府在应急情境下“明确专门机构”来对接社会力量，体现的是突发事件复杂性所带来的多部门协同要求。应急慈善的天然管理部门包括民政部门和应急管理部门，但在新冠肺炎疫情等公共卫生事件中，卫健部门积极参与。只有多部门通力合作，才能确保应急慈善资源的高效分配。第三，明确应急慈善的参与主体。在重大突发事件中，政府是应急慈善的领导主体，企业和社会组织扮演着不可或缺的角色，特别是慈善组织和志愿者或多或少地提供社区服务和应急服务。修改后的法律强调鼓励慈善组织、志愿者等参与应急慈善活动，是对这些社会力量主体地位的肯定。第四，构建应急慈善的协调机制。在重大突发事件中，政府部门、企业和社会组织往往存在协同障碍，在人员安排、信息传递、有序参与等方面需要互动协同。修改后的法律不仅再次强调建立协调机制，还明确了协调机制包含的机构、人员、需求信息，协调的对象包括慈善组织和志愿者，协调的事项包含募捐活动和救助活动，使协调机制的内涵更加清晰。第五，鼓励慈善力量建立应急机制。以往，相关部门没有在应急慈善中发挥出应有的功能，这与其没有建立应急预案、储备应急物资等应急机制缺失有关，也与慈善力量在应急情境下缺乏协同互动有关。因此，就有必要加强信息共享、协商合作，提高慈善组织提供服务的效率，确保慈善组织的服务效果。修改后的法律提出“鼓励慈善组织、慈善行业组织建立应急机制，加强信息共享、协商合作”，对慈善力量可以形成引导作用。第六，为应急募捐活动提供特殊支持政策。对日常的募捐活动，慈善法要求慈善组织在开展募捐活动前就向民政部门备案。在应急慈善情境下，慈善组织则可在募捐活动开展后十日内补办备案手续。这为慈善组织在突发事件的最紧要关头把人力、精力和时间集中于应急救援和受灾群众赈济创造了良好条件。第七，为应急慈善提供自上而下的制度支持。慈善力量想在应急体系中发挥作用，离不开各级党政部门及基层群众性自治组织的支持。由于应急慈善活动与乡镇（街道）和村（居）委会产生密切关系，所以修改后的法律要求其“为捐赠款物分配送达和信息统计提供力所能及的帮助”，这将推动应急慈善活动顺利开展。（作者系上海交通大学国际与公共事务学院教授、中国公益发展研究院院长 徐家良）
转载声明：本文转载自「中国社会报」，搜索「zhongguoshehuibao」即可关注，[ 阅读原文]。 | 
254995
