中国社会报 2019年2月11日 作者 关信平
当前，社会各界都在关注农村脱贫攻坚行动，即在2020年前全面消除现行标准下的农村贫困问题。但笔者认为，脱贫攻坚不应该只限于农村，还应该扩及城市，因为城市中也存在严重的贫困问题。笔者认为，在努力完成农村脱贫攻坚任务的同时，也应该密切关注城市贫困问题，提高城市反贫困行动的力度。
随着我国经济的高速发展和城市社会救助等反贫困行动的开展，城市贫困问题已经有了很大变化，过去难以维持基本生存条件的贫困问题已大大缓解。但是，贫困是一个动态和相对的现象，在生存型贫困缓解之后，城市中仍然有大量群众处于生活困难之中。他们虽然可以达到吃穿不愁的条件，但在物质文化生活方面仍然与城市中的常规生活水平有较大差距，并且在社会参与、发展等方面还存在很大困难，需要政府和社会的扶持。因此，在全面建成小康社会的背景下，应该重视城市贫困者面临的各种困难，大力开展城市扶贫工作。
当前，城市扶贫工作需要从多个方面开展，其中，最先要明确的就是了解城市贫困者的实际困难状况及导致他们陷入贫困的原因，即知道哪些人是贫困者、有多少贫困者、他们在哪些方面存在困难、困难程度如何，以及他们为什么会陷入贫困。从一般意义上看，贫困是指由于收入低下等原因而使其个人和家庭生活达不到社会所认可的最低标准的情况。当前，各国都有专门的标准来规定、识别和测算贫困者。但是，目前我国城市中只有低保标准，而无贫困标准。我们是以低保标准界定贫困和识别贫困者，符合低保标准的家庭可以被认定为贫困家庭。但事实上，我国城市中除了低保对象之外还有很多生活困难、需要社会帮助的个人和家庭。首先，城市中存在大量的低收入家庭，即家庭人均收入高于低保标准但低于低保标准的150%-200%的家庭。这部分家庭能够靠自己的收入维持基本生存，但由于收入水平低下而难以达到常规生活水平，并且其生活中的风险很大，一旦遇到家庭成员失业、患大病或其他风险事件，很容易陷入极端贫困。目前，我国没有对城市低收入家庭建档立卡，因此城市中有多少低收入家庭无法准确掌握。但如果按照现行低保标准的200%为低收入家庭标准的话，他们大致占城市总人口的10%左右。虽然他们在医疗、住房、子女教育等方面可以获得一定救助，但待遇水平要远低于低保家庭。
除了低保对象和低收入家庭之外，城市中还有一些特殊困难人群，也需要政府和社会的关注和帮扶，包括支出型贫困家庭、临时性困难家庭、困难老年人、残疾人和困境儿童、城市困难职工、困难流动人口、失业者（尤其是长期失业者）、困难失独父母等。但由于低保标准偏低和社会救助制度中大多数救助项目的对象认定都与低保标准挂钩，导致他们中很多人因不符合低保标准而被排除在救助之外，不仅无法获得最低生活保障待遇，也难以获得其他社会救助待遇。
鉴于以上分析，笔者建议，全面开展城市扶贫工作需要从促进就业、提供更好的公共服务和更好的社会保障体系等多个方面进行改革。其中，社会救助制度无疑应该发挥最基础作用。首先，采用新的机制合理确定城市贫困者，并且对贫困者提供多样化、多层次、更加积极有效的救助。具体来说，可以按照国际通行办法，按照城市人均收入中位数的一定比例建立城市贫困标准，凡是低于城市贫困标准的城市居民家庭或个人都可以被纳入城市贫困者范围。他们在医疗、子女教育、住房、就业等方面遇到困难时，都可以向政府申请相应的救助待遇。其次，进一步优化城市社会救助内容。根据需要增加社会救助项目的同时，对现有社会救助项目进行整合优化。再次，进一步加强社会救助与促进就业联动机制，通过改革福利提供方式和向有劳动能力的贫困者提供更好的就业服务，促进更多贫困者通过就业摆脱贫困，并降低其对福利不合理的长期依赖。最后，进一步加强社会工作在贫困人口服务和社会救助管理方面的介入，增强扶智和扶志的效果。（作者单位：南开大学） |
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