《中国侵害未成年人案件强制报告制度现状调查研究》

导语

作为新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）的重点内容，强制报告制度在我国经历了近八年的发展历程。2020年5月，最高检等九部门联合出台的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）是目前为止我国关于强制报告制度最为具体、全面、可操作性的规定。文末附报告下载链接。

2021年4月25日，国际救助儿童会（英国）北京代表处（以下简称救助儿童会）和北京师范大学中国公益研究院（以下简称中国公益研究院）联合发布最新研究报告《中国侵害未成年人案件强制报告制度现状调查研究》（以下简称《报告》）。这是全国首个全面探究强制报告制度现状的研究报告[1]。

2020年是我国强制报告制度完善和发展的关键一年，救助儿童会联合中国公益研究院开展了为期四个月的实地调研，旨在为读者解答：为什么要推出强制报告制度？我国强制报告制度是如何发展的？大众是否了解强制报告？强制报告的落实现状如何？执行中难点有哪些？如何通过培训和政策解决这些困难？

我国儿童侵害案件一直存在发现、上报、干预、联动和追责等方面的困难，而近年来随着“儿童侵害”案件越来越多的浮出水面，均受到了社会各界的高度重视。研究团队主要以九部门颁布的《意见》为主要政策参考，主要尝试探究了以下四个研究问题：

• 中国大陆地区强制报告制度的发展历程

• 中国现行的强制报告制度与联合国《儿童权利公约》框架、美国、加拿大、澳大利亚和中国台湾地区的强制报告制度的异同

• 责任主体的报告意识和履职能力

• 我国现行强制报告制度的执行情况和主要难点

一、历程回顾：中国大陆强制报告制度政策法律日益完善

强制报告，全称为“侵害未成年人案件强制报告制度”。我国的强制报告制度起步较晚，2013年，“两高两部”联合下发的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》是我国第一项关于强制报告制度的具体规定。2015年,中华人民共和国反家庭暴力法》首次在法律层面规定强制报告的相关内容。2016年,国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》将强制报告作为四项重要的儿童保护机制之一提出。2020年是强制报告制度完善和发展的关键一年。在最新修订的《未成年人保护法》中，我国首次将强制报告纳入未成年人保护法律体系，并新增七处涉及强制报告的内容。

二、国际视角：强制报告制度成为国际社会保障儿童权利的有力法律手段

强制报告制度起源于美国，在亚洲国家和地区的覆盖率达到72%[2]。联合国《儿童权利公约》作为受到普遍认可的公约是各国制定和完善强制报告制度的原则性文件，《儿童权利公约》中的第19条、第20条第1款和第34条是强制报告制度的指导性原则。

各国和地区在实践中引入与完善强制报告制度，据统计美洲国家中强制报告制度覆盖率达90%，欧洲达86%，非洲达77%，亚洲则为72%左右[3]。美国、加拿大和中国台湾地区均将躯体暴力、精神暴力、性暴力和忽视暴力纳入应该报告的情形，澳大利亚部分地区则只包含躯体暴力和性暴力。加拿大还将儿童色情纳入应该报告的情形。美国、加拿大、澳大利亚和中国台湾地区均把地方儿童保护部门或由政府授权的儿童保护机构作为接收报告的机构，中国大陆地区将公安机关作为主要报告接收对象[4]。美国、加拿大、澳大利亚和中国台湾地区均有隐私保护条款，对报告人和儿童的个人信息进行保密；美国部分州有特殊职业免责条款。

三、问卷调查：大家对强制报告的了解程度

《报告》发现强制报告制度的普及程度有提升空间。根据实地调研收集的360份问卷，《报告》发现：

•  约有45%的社工和30%的儿童主任没有听说过强制报告制度，仅有18%的社工和26%的儿童主任了解或非常了解强制报告制度。

• 接受过强制报告相关培训的社工为27%，儿童主任则为70%。

• 无论是社工还是儿童主任，没有进行强制报告的主要原因都是“担心孩子受到更大伤害”和“无法确认孩子是否真的受到侵害或虐待”。

图表 1：儿童主任和社工不选择强制报告的原因

四、案例分析：落实过程仍然困难重重

根据联合国《儿童权利公约》，落实强制报告制度主要涉及三个维度：适用条件、报告机制和响应机制。在我国的基层实践下，适用条件维度的主要环节是“识别侵害”；报告机制的主要包括两个环节，“是否报警”和“公安受理”；响应机制主要包括四个环节，“立案侦查/受案审查”、“取证环节”、“后续服务”和“失职追责”。

图表 1我国强制报告制度流程

落实强制报告制度的困难主要出自以上七个环节，《报告》发现突出的难点包括政策制度的宣传力度有待提升、对儿童侵害的认知有待统一、责任主体的报警意愿有待提高、民警接案受理工作有待完善、追责机制有待落实、私下调解的情况有待避免、后续服务的供给有待完善和提升。

表格 1强制报告制度的环节和难点

五、发展建议：全社会携手共促强制报告制度的落实

首要的措施是提高强制报告的普及程度和提升责任主体的报告意识。

• 常规的政策倡导和社区宣传，各级政府和各类社会组织可以对相关责任主体进行集中培训。

• 国际救助儿童会和中国公益研究院联合开发的网络课程《强制报告十分钟课堂》是关于强制报告的较为完整的宣传和培训材料，涵盖强制报告的背景、报告情形、报告技巧和案例剖析等内容。

其次，建立信息归口机制和建立分级分类机制能够有效提升儿童侵害事件的处理效率。

• 依托现有的未成年人关爱保护联席会议制度或未成年人保护协调机制，各级政府可以对儿童侵害事件进行信息登记，利于推进后续救助。

• 依靠分级分类，未保协调机制可以依据具体情况将儿童侵害案件报告给公安机关、民政部门或教育部门，方便案件分头推进。分级分类机制和信息归口机制是相辅相成的，信息归口是基础，分级分类是后续。

最后，各级政府可以推动建立“一站式”救助保护中心。“一站式”作为一种特殊的取证环节，能够有效降低儿童在取证时受到的二次伤害。

• 对于性侵害等特殊案件来说，反复询问儿童会带来二次伤害，部分责任主体可能会因为儿童受到更多伤害而放弃报告。通过设置“一站式”救助保护中心，降低儿童在取证时受到的二次伤害，能够有效减少责任主体对于“担心儿童受到更大的伤害”的顾虑，从而增加报告主动性。

此外，还可以在学校和医院建立联络员机制、完善报告热线和平台、建立和完善临时安置机制，以上措施都能够促进强制报告制度的落地。

《报告》数据主要来源于调查问卷、一对一访谈、焦点小组访谈和现场观察等，调查地区涵盖云南、湖南、广东和安徽等省份的部分地区。调研时间为2020年8月至12月，共收集360份问卷，采访51位访谈对象，分析18个案例。问卷调查对象为儿童主任和社工，访谈对象包括社区工作者、社工、教师，以及民政部门、公安机关、检察机关和妇联等部门工作人员等。

注释：

[1] 本研究的强制报告制度特指侵害未成年人案件的强制报告制度。

[2] 两高两部指最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部。

[3] Tom Perry, “Child abuse needs mandatory reporting to create a high-risk environment for paedophiles.”,The Independent, 2015.

[4] 九部门《意见》规定公安机关为报告对象，新《未保法》规定除了报告给公安机关，还要向民政和教育部门报告。因新《未保法》尚未生效，故本文表述以九部门《意见》为准。

想要获取报告全文可点击左下角“阅读原文”，或使用电脑点击链接http://www.savethechildren.org.cn/news-publication进行下载。

来源：中国公益研究院