慈善组织参与精准扶贫的专业化路径

作者：熊松林 朱学农  来源：华声慈善

看过了多个扶贫点，研究了一系列扶贫资料，结合自己两年在一线办点村的经验，说老实话，我对目前扶贫的效果是疑惑的，或者说总体上是悲观的——这不是绝对地否定扶贫作用，我相信“三农”问题在举国党政机关的突击之下，肯定会有一些改观；我也相信大多数处于生存危机的贫民会暂时得到缓解，甚至有极少数贫困村会因此走上良性发展之路。只是，我不相信绝大多数的贫困村，在经过三两年的扶贫之后，就能产生造血功能、真正脱贫致富。如果事情这样简单，我们早就可以把那些成功的模式无限复制，那么困扰中国的“三农”问题根本就不是问题，或者说早就解决了。

从扶贫到“精准扶贫”，强调了一个“精准”，其实是国家意识到了我们从前的扶贫不够精准，要改革以往的“大水漫灌”式扶贫为“精准滴灌”扶贫，变“输血”为“造血”，从而实现扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效的全面精准——指导思想是好的，但在施行中，效果并不理想，远远谈不上精准，甚至越弄越糊涂了：我们究竟是要发展“三农”呢，还是要扶贫济困、完善社会保障，抑或齐抓共管？在实践中，这些关系并没有梳理清楚，因而导致“精准扶贫”不精准、不专业。同时，囿于政府的权力结构、贫困村、贫困群体的不同状况以及扶贫项目的操作难度等因素，现行的“整村推进”式扶贫有走向形式化的趋势。本文试着在解析目前扶贫的实质基础上，从发展“三农”、加强社会保障与慈善的角度，给出精准扶贫的专业化路径。

一、党政机关扶贫的效率、特点及其实质

如果让一些有资本、有市场经验的企业家现在去从事农业方面的创业，三两年内十有八九可能还在挣扎，甚至亏空——因为市场早已饱和，而生产、销售成本却又偏高。我不相信我们的扶贫干部总体上比他们更专业、更能干、更有拼劲，一去就脱贫了。

过往的“输血式”扶贫已经被证明效果很差，发展农业产业、打造农村造血功能成为精准扶贫的共识。撇开整个堪忧的“三农”大环境制约不说，就扶贫论扶贫，我们分析一下，让贫困村恢复“造血功能”的难度有多大？

假设各单位都精选了能力最强的干部去扶贫，又假设这些干部都熟知或者能够迅速熟知“三农”情况，还假设他们经过三五个月的调研就能找到一条正确的脱贫路径、制订了可持续发展的产业脱贫计划，可以确保产业、渠道、市场的畅通，并且恰好其所在的村子还具有脱贫致富的潜力——包括足够堪用的村民人才，同时还要假设有足够的资金保证计划的实施……那么，这个村子实在是太幸运了，可以实现真正意义上的脱贫致富！可是，经过了这么多“假设”，其成功的概率还有多大？

产生一个有能量的工作队是万幸，做出一个可持续发展的扶贫规划值得庆幸，产业发展起来了又找准了市场、是万幸中的万幸——这样集所有幸运于一身的幸运村有没有呢？笔者有幸见到了那么一两个，但多是某某大机关、大领导联系的扶贫点——先不论动用资源和资金是否公平合理，起码是脱不了“变相输血”的套路，不具备普遍推广价值。

那么，举国兴师动众的扶贫还有意义吗？有，不过不是媒体宣传的那么高大上。实事求地说，主要有如下三点：

第一，表明一种态度、一种美好愿望——国家对农民兄弟的关心，还在关注着他们的疾苦，并为之不懈努力——这是政府必须的态度，当然也是责任；

第二，实实在在也缓解了一些贫困户的生存困境，避免他们因生活无以为继而激化矛盾、甚至铤而走险——这是维护社会稳定的需要；

第三，给病入膏肓的“三农”打强心针、吃补药，不论效率高下，或多或少总有点积极效果。

即便有相当多的扶贫工作是“摸石头”、做尝试，或者为了应付上级做样子，甚至好心办了坏事，但无关大局。客观地说，大多数工作队还是完成了扶困救危的基本动作。

因为扶贫的实效与期望值的较大差距，多年来我们陷入一个怪圈：“扶贫扶不尽，春风吹又生；刚摘贫困帽，来年又返贫”；明知党政机关扶贫非长久之计，却又被长期套牢，让扶贫成为没有终点的工作，扶贫永远在路上——这是中国式扶贫的困境，并且目前尚没有一种更有效的替代方式。

很无奈的事实：明知党政机关扶贫不理想，可大面积扶贫的事，在相当长的时间内，它们还得当仁不让！不是扶贫队员特别能干，而是他们背后有权力部门支撑、站着一系列拥有独特资源的后盾单位。谁能够为贫困村调剂资金？谁能够为贫困村整合资源？谁能够想方设法让各类项目落户村里？在农产品打不开销路的时候，谁能够振臂一呼，应者云集？唯有拥有各种公权利、各有所长的党政机关！这是目前体制下的现实。政府力图大包大揽，却又力有不逮，实际上便默许大家以各种不守常规、不越底线的方式扶贫，甚至鼓励各部门擅用各自的公权力去扶贫。

几年前习总书记到湘西十八洞村考察时，曾经叮嘱：“不要搞特殊化”，“不要堆出一个盆景来”。但我们扪心自问，现实中，这样的现象还少吗？从前有一句“跑部钱进”的戏言，现在也要靠“跑部扶贫”。不知有人是否做过统计：那些做得风声水起的扶贫点，有多少是靠资源堆砌出来的？有多少是凭关系跑各部门跑出来的？甚至，我们在评价扶贫队员时，也有这样一种看法：认为只有能跑、擅跑的队员才是有作为的好队员。而实际情况也是，不跑不要，坐拥那点扶贫专项资金，真的不可能有多大作为。这不仅是扶贫工作的现实，也是整个行政体系的生态——坊间戏称“特色”。

这种扶贫模式，从正面说是“调动一切可以调动的力量扶贫”，但实质上是拼权力、拼资源，是不计代价完成中心任务交作业，并非可持续发展的长远之计，同时还有诸多弊端。譬如强势部门“杀鸡用牛刀”，存在着严重的资源浪费；弱势部门往往力不从心，应付了事。在跑的过程中，存在着相当多的灰色地带，同时催生各种权力寻租。当工作队离开之后，意味着那些用非常规的手段聚集的资源、渠道、人脉、市场也跟随着弱化、消失——有谁愿意永远为产品的销售不计代价兜底呢？有谁愿意永远用高于市场的价格收购产品呢？因此，在市场规则面前，许多人为培植的扶贫之花很快就将打回原形——这就是“扶贫扶不尽，春风吹又生”的谜底。在采访一个叫水源村的扶贫点后，笔者曾这样感慨：“我们希望，精准扶贫之路越走越通畅；更希望，精准扶贫之后，我们不再如此扶贫！”

二、换一个角度看：扶贫其实是一系列工程的合体，或者说是一个系统工程

那么，我们又该怎样扶贫呢？

把扶贫工作分解开来，我们发现它其实包括了发展农业产业、繁荣农村社会、普惠农民和和对弱势群体的救危扶困四大方面。更专业的划分是：前三项属于“三农”范畴；而根据新颁布的《慈善法》， “救危扶困”等则属于慈善领域——其中政府负责的部分称“社会保障”，民间自愿参与的叫“慈善”，都可归于《慈善法》下的“大慈善”范畴。

有人会说，不都是一回事么，不同的说法而已，有什么关系？

出发点不同、着眼点不同、关注点不同、专业性不同、实施主体不同，将导致巨大的路径差异和不同的结果，差别大矣！

不妨做一个试验：假如现在要开一个会，假定主题是“扶贫”，分别以“发展‘三农’”、“精准扶贫”、“慈善”三个名目发通知，相信其与会者将迥然不同。这也意味着，扶贫，可以有完全不同的路径，由不同的部门和不同专业的人去实施，那么肯定也将出现截然不同的结果。

我们现在的“精准扶贫”，其实是大包大揽的全能式扶贫，既要救苦扶难，又要发展产业搞销售，还要架桥、修路、办园、跑项目、整治社会风气……两三年时间，一两个队员，千头万绪，眉毛胡子一把抓，效果可想而知。我们都说重要，这也“要”高度重视那也“要”重点发展，可绝大多数扶贫队员是人不是神，可能还是并不熟悉“三农”的普通人，不可能想“要”怎么样就怎么样——那是“人定胜天”思想，有违科学理性。还有，产业扶贫中的同质化也是一个问题：这里乡村游，那里农家乐，到处看油菜花——除了城郊地带，别的地方真有那么大的市场？

笔者认为，用突击性的、非专业的方式去做系统工程，将扶贫成败完全系于工作队员的个人发挥，并倚靠特别资源支撑的扶贫模式，并不能保证精准扶贫的“精准”，只能是现阶段的一种权宜之计。

如果说把“扶贫”问题当着农业问题、社会保障问题和公益慈善问题分头去解决，分主题让相关专的专家领衔、让专业人士指导去实施，是否更具系统性、专业性、科学性？

比如“三农”问题，就是整个农业的系统问题，牵涉到对目前中国农村状况的科学研判、以及对未来发展方向的宏观把控。它的着重点应该是整个农业系统的良性发展，而不仅仅是扶贫。当前急需弄清这些问题：在城镇化、集约化、工业化、信息化的现代浪潮下，中国农业之路应该怎么走？是让市场之手顺其自然推着走，还是以政府之手往理想化方面强行推送？或者两者兼顾？各种可行性如何？

在农产品已经饱和甚至过剩的情况下，在扶贫中通过各种手段片面追求产量的做法有多大的意义？中国农村的核心竞争力在哪里？在扶贫中是否破坏了农村原有的自然生态环境，值不值得？

再者，从发展产业角度出发的“扶贫”，较之从社会意义出发的“扶贫”，可能又有很大的差异：发展产业关注的是回报、是投入产出比等等经济指标，是用最有能力的人去干最赚钱的事，而不会不计代价、不讲效益、在穷山恶水中去炼金；站在市场的角度，某些建在贫困村的这厂那场，产品质量和价格没优势、销售渠道没保证、成本还高，也许根本就不会考虑；而从社会意义出发的“扶贫”，它首先考虑的是不计成本完成政治任务，“为扶贫而扶贫”也就顺理成章了。经济账与社会账如何兼顾？

以上都是目前的焦点问题，有些甚至牵涉到国家的顶层设计和战略决策，并非一乡一县或者某个扶贫工作队可以左右。而不解决这些问题，“三农”问题始终就将处于一种无序状态（限于篇幅，同时笔者也非这方面的专家，故本文不展开议论）。

三、“扶贫”纳入“大慈善”，是未来的发展方向

如果将发展“三农”作为农业“大目标”让农业部门的领导牵头去干，将扶贫当作一个慈善“小目标”以公益慈善组织为主去干，我们会发现事情变得更单纯、也更方便专业化操作。发展“三农”这个大目标太大，暂时不谈，下面重点谈谈慈善与扶贫。

任何社会的任何阶段，总会产生贫困人口，总有弱势群体，因此扶贫也是一项常态化的工作。我们在给“三农”“还账”之后的扶贫，要走出目前这种非常态化的模式，最重要的途经就是完善社会保障和发展社会慈善。

慈善组织等社会力量历来是扶贫济困的重要生力军。在国际社会，扶贫济困一直是国际非政府组织重要的活动领域。慈善是社会保障必不可缺的补充，成为国际共识。只是建国以来，出于阶级斗争等等政治方面的原因，中国的社会慈善事业半世纪以来严重式微，即便近年来迅猛发展，也还是和社会需求相距甚远。而政府的社会保障又不能完全胜任，尤其是农村长期成为被遗忘、被忽视的地带。我们现在不得不以特珠的方式大规模扶贫，其实是替历史还账，为慈善补课。

理想的模式应该是：政府全力去完善社会保障体系（救助、优抚、保险等）；对于社会保障覆盖不到的地方，应该让社会力量去以慈善的方式承担。发展“三农”与完善社会保障的主体是政府，慈善的主体是社会力量。政府对于慈善，主要是做好促进、监管和协调工作。因此，规范发展非政府组织，让公益慈善机构有所作为，使它们有足够的力量能够成为社会保障的必要补充部分,是今后扶贫（慈善）的重要方向。从现在开始，就要为社会组织提供良好的生存土壤，完善各种配套措施，并配合、促进它们以慈善的方式进行精准扶贫。

有人主张我们现在就可以借鉴国外经验，采取政府购买的方式，全方位、大面积地让社会专业组织去做扶贫工作——但比较尴尬的现实是：我们没有足够规范、完善的非政府组织，也没有足够的配套措施保障这些组织的规范运作。中国公益慈善组织，在相当长的一段时间内确实不堪担此大任（前文已经说过，目前大面积扶贫的事，党政机关还是主力军——问题似乎又回到了原点）！但我们总得逐渐走向规范化、常态化、精准化、高效化，成为名副其实的“精准扶贫”——这是必须迈过去的坎！不然，我们的党政机关及其干部就将永远套牢！

四、借《慈善法》的东风，全方位促进社会组织成为扶贫的中坚力量

由于历史的原因，农村的社会保障目前还很不完善。虽然《慈善法》将部分社会保障纳入了“大慈善”，但其实这是政府应该履行的责任，不在本文重点讨论之列。本文着重讨论的是社会力量以慈善的方式成为扶贫的主体。

社会组织可以成为扶贫中坚力量？对此，许多人是持怀疑态度的：它们凭什么去做慈善？难道那些机构、组织、企业都是活雷锋？其实这是政策杠杆的橇动作用,《慈善法》规定：用于公益慈善的捐赠可以抵扣一定比例的应交税款和享受相应的税收优惠。同样一笔钱，企业交完税后就没什么事了，但如果用来做公益慈善，既可抵税，又得善名，还推广了品牌，存在感十足；这也可以视为国家间接通过企业的手做慈善，同时还省事——这样多赢的好事谁不爱做？因此，人们才说《慈善法》是一部促使社会向善的“善法”。

从国际国内经验看，慈善组织比起政府和其他社会力量，在扶贫活动中主要具有六大优势：专业性强、可及性好、灵活性大、可持续性高、参与性广、可促进社会形成向善的风气。这六大优势，使得慈善组织在扶贫济困方面往往更加精准，效率更高，更容易起到拾遗补缺、四两拨千斤的作用，因而社会力量可以成为参与精准扶贫的主力军。近20多年来，日本实现了从国家主导的发展模式、转向国家与社会共同治理的“共治”发展模式，并在这一转换中实现了慈善事业的现代化发展，其经验值得我们关注和借鉴。

《慈善法》为社会力量参与精准扶贫提供了重要的法律保障和政策支持，明确将扶贫济困定义为公益慈善活动，将开展扶贫济困的基金会、社会团体和社会服务机构定义为慈善组织，鼓励社会各界为扶贫济困开展慈善捐赠，支持以扶贫济困为宗旨的各类慈善组织开展公开募捐、慈善信托、慈善服务等活动，从志愿服务、信息公开、专业人才培养、税收减免、金融服务等方面规定了各项促进措施，并特别强调：国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。可以说，《慈善法》为以慈善组织为主体的社会扶贫提供了前所未有的制度支持！

改革开放以来，各类社会组织积极尝试扶贫开发事业，形成了“希望工程”、“母亲水窖”、“幸福工程”、“集善工程”等一批 有影响的公益品牌项目，涌现出了如“中国扶贫基金会”、“爱德基金会”等一批具有一定影响力的专业扶贫慈善组织，为慈善力量担纲扶贫事业做出了十分有益的探索、表率。我国慈善组织的扶贫实践证明：它们可以成为政府扶贫最专业的代理机构。在笔者看来，精准扶贫亟待要做的，就是完善、促进、推广这些做法，让慈善力量成为扶贫的主体。在国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中，曾强调实施扶贫志愿者行动计划，引导支持志愿服务组织和志愿者参与扶贫志愿服务，培育发展精准扶贫志愿服务项目。这是一个特别好的切入点。

为落实《慈善法》，更好地发挥慈善组织在精准扶贫中的优势和主力军作用，特提出如下建议：

1、简化扶贫类慈善组织登记程序和手续，进一步降低门槛，让更多的社会力量更容易地进入扶贫慈善领域。

鉴于《慈善法》明确表示国家实行特殊优惠政策，强烈建议这种优惠政策要具体落实在扶贫类慈善组织的登记注册上，对于扶贫类社会组织，要一律取消双重管理，实行民政部门统一直接登记。

2、在公募资格、慈善信托管理等方面，落实关于扶贫类慈善组织的优惠政策，鼓励更多的社会资源进入扶贫领域。

《慈善法》虽已降低公募资格的门槛，但只有行政法规规定的全国性基金会和社会团体才享有“自登记之日起具有公开募捐资格”，而一般慈善组织仍执行“依法登记满两年”的规定。只要这个规定适当向扶贫类慈善组织倾斜，就能促进慈善信托引导社会资源流向扶贫领域。

3、对开展扶贫济困的慈善活动实行更加优惠的税收政策。

《慈善法》在慈善税收政策上构建了一个相对完整的税收优惠体系，其中包括组织收入减免税、捐赠税前扣除及其结转、有价证券及股权等捐赠税收减免、进口物资关税减免、受益人税收减免等。在此基础上，《慈善法》承诺：国家将实行特殊的优惠政策。如果相关部门能够尽快制订具体的实施细则，落实对扶贫济困组织的税收优惠政策，那么将进一步激以社会上的扶贫济困积极性。

4、在购买服务和金融支持等方面，实行更加积极、灵活的优惠政策，鼓励扶贫济困的各种社会创新。

购买服务来自政府，金融支持则不仅来自政府也来自市场，都是推动慈善组织社会创新的重要力量，《慈善法》对此都做了明确表态，希望相关部门在落实具体的实施细则时能够真正落地，尤其在扶贫开发领域，购买服务和金融支持要把重点放在支持小额信贷、公益金融、公益创投、微公益等探索上，鼓励用市场机制解决扶贫开发等社会问题的创新，同时还要打通各种壁垒，确保这些举措真正用到扶贫济困上。

比如可以面向社会救助家庭构建起“一家一社工”的社会救助服务模式，把物质救助、生活帮扶和社会融入、心理关怀、能力提升等内容融入进来，建立起专业化、个性化、发展型的社会救助服务体系。“一家一社工”的社会救助服务模式，才是真正的“精准扶贫”，应该成为扶贫的常态——这里面大有文章可做。

5、加大慈善人才专业培养力度，鼓励更多优秀人才加入扶贫济困的队伍。

多年的扶贫工作，我们的干部队伍中培养了一些扶贫人才，只是这些人才并没有沉淀下来为扶贫所用，他们多像下乡镀金或者锻炼，而农村也成了干部的实习基地。建议遴选其中的优秀者长期从事扶贫工作。

社会力量因其灵活性，可以根据需求组织专业力量，但前提是社会上有足够的优秀人才可以调动。 可是，目前不争的事实是：我国慈善人才严重匮乏！因此，高校也要与时俱进地增设慈善类专业，增加慈善人才输出!