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标题: 思想汇|基层问题解决之道：社区基金会 [打印本页]

作者: 齐志李晓辉 时间: 2017-4-9 20:42
标题: 思想汇|基层问题解决之道：社区基金会
一、背景1. 背景
   社区基金会发源于美国，在中国还是一个比较新的概念。最近，这一概念引起了很多讨论，包括政府、学术界、民间等等。《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》中将社区基金会定义为：按照《基金会管理条例》的规定依法登记，利用自然人、法人和其他组织捐赠的财产，为本社区公益慈善事业提供资金资助或从事本社区慈善公益服务的非营利性法人，属于非公募基金会。
   我们理解社区基金会是一个地区的居民为解决本地区的问题而成立的基金会，是一个由社区自发成立的、通过整合社区公益资源，支持社区公益组织，开展各类公益项目/服务，旨在解决社区问题的公益性社会组织。社区基金会应该与本地的社区问题及需求息息相关，是社区成员身边的基金会，是社区各成员包括个人、机构、企业、公益组织、政府、学校等提供多元参与的平台，它取之于社区，用之于社区。
   改革开放以来，在各级党委和政府的重视和支持下，我国社会组织不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。党的十八大以来，党中央对社会组织工作提出了一系列新思想、新论断和新要求。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年8月印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称“《意见》”），就改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展提出相关意见。《意见》还旗帜鲜明地提出要大力培育发展社区社会组织，给予优先培育、全面支持、重点发展。

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   2016年，北京出台了《北京市“十三五”时期社会治理规划》（以下简称《治理规划》），这是五年内北京市创新社会治理、深化社会体制改革、全面加强社会建设的发展蓝图和行动纲领，也标志着全国首个省市级社会治理五年规划正式出台并实施。《治理规划》明确提出要加快推进社区社会组织发展，重点培育社区公益类、民生服务类、互助类社会组织；深化街道改革，实现工作重心下移，推动服务管理重心下沉。同年，北京还出台了《北京市“十三五”时期民政事业发展规划》，明确指出要探索发展社区基金会。
   可以说从政策层面，已经为社区基金会的发展奠定了基础。
   从实践来看，社区基金会在中国的探索始于本世纪。2008年，首家以社区公益组织培育为使命的桃源居公益事业发展基金会在民政部登记成立，开始了中国社区基金会的生动实践。
   2014年，深圳市率先由政府支持试点培育第一批13家社区基金会。随后，上海市、南京市掀起了地方政府支持社区基金会培育发展的新浪潮。目前，仅深圳、上海两地的社区基金会就已接近60家。 2. 界定问题
   在整个研究及通篇报告中，始终围绕以下三个问题来展开，力图通过回答这三个问题，为北京市社区基金会的发展摸索有效的路径。

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（1）社区是否需要社区基金会？社区是多种多样的，也是纷繁复杂的，那么社区是否需要社区基金会？是不是所有社区都需要社区基金会？
（2）社区基金会与原有体系应该是什么关系？社区基金会诞生在中国前，中国的社区已存在且运转着，那么社区基金会作为一个新生事物，它与社区原有体系之间的关系是怎样的呢？

（3）如何帮助社区基金会发挥作用？社区基金会都有什么优势，如何让其发挥独特功能？

二、关键发现通过前期观察、分析、研究，我们有以下关键发现。
1. 社区基金会是一种协调社区发展的解决方案
   社区多种多样的问题为什么解决不了？居民满意度为什么不高？经过调查，我们发现有以下几个问题：
（1）社区服务的提供者太少
   一个社区的居民从几千人到几万人，甚至几十万人不等；而按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，一般在一百户至七百户（平均每个家庭户的人口按3人计算）的范围内设立一个居委会，居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。社区这么多人，有着多种多样的需求，仅依靠居委会是不可能解决社区里的所有问题，这从实践中已经得到了证实。
此外，一些支持性的公益组织（如社工机构），大多设在街道层面，对于社区有需求时，通常是派几个人到社区去提供服务，其能服务到的人数、服务频次都是有限的，无法满足社区灵活多样的需求。
（2）目前提供的服务与社区真正的需求不匹配
   目前社区里已有的服务，如每个社区都有的温馨家园，仅为残疾人服务；还有一些为老人服务的组织，大多也是一些文娱活动，比如唱歌、跳舞、看电影等，能组织起来的对象是能走动、能活动的老人，而真正需要服务的那些行动不便的老人，最需要的上门服务目前还无法提供或者提供很有限。因此，很多居民没有参与进来，总觉得自己的问题没有解决，导致满意度不高。

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（3）社区服务者缺乏主体性
以北京市“一街一社工”的社区服务模式为例。
   “一街一社工”社区服务模式是政府购买社会工作服务比较典型的政策之一。该项目是指在一个街道派驻一名专业社会工作者，这些专业社工将被分配到街道的具体科室，由这些部门分配具体的工作。政府每年向每个社工岗位提供3万元资金，服务契约的期限通常为一年。
这种模式的弊端之一就是提供服务的社工主体性缺失，主体意识不明确。首先服务契约通常为一年，这就意味着项目可能在到期之后会终止，不能持续进行；此次，被派驻的社工很容易把这当作一项任务来做，以完成工作为主。这就必然造成社区服务的短期化、碎片化和形式化，不是一个真正解决社区问题的长久之计。
（4）社区内部缺乏小额资金流动
   政府已经意识到社区存在的多种需求，开始采取诸如公益创投、公益大赛等方式试图解决社区里的问题，同时提供一些小额资金。但这些资金在使用过程中有其刚性的一面，比如社区有识之士发现社区一个需求点，想到一个项目，但可能他为此产生的一些费用又无法报销。社区里没有小额灵活资金，即使有想法，发现需求，有创新，可能也干不了事。
   综上所述，如何真正解决社区多种多样的问题，社区基金会可能是一种解决方案。
   那么社区基金会有什么优势呢？以下从几个方面来归纳。

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1）社区公益资源的蓄水池与托管平台
   社区基金会较之于其他社会组织，最特别之处在于它更易吸纳本社区的资源。在地的企业和社区居民也有捐款的意愿，与其捐到一个边远山区，捐完以后也不知道怎么样了，不如捐到一个自己熟悉的社区，看到捐款能真正发挥作用，这可能是捐赠人最希望的事。
除了捐赠款，其他资金，如政府项目资金或者外来大额项目资金，专项基金，冠名基金，甚至非货币性捐赠等等，都可以以合法的形式归集到社区基金会，或者增加社区基金会的资本金，或者作为项目资金等，充分发挥社区基金会整合资源的优势和作用。
2）自主性强
   社区基金会有自己的财产，一方面来自于其注册资金，一方面可以吸纳多方资源（如上所述），因此其对政府的依附性相对弱，自主性强，在运作方式上也更灵活。
3）资金使用灵活性强
   社区里需要解决的很多是急难问题，政府采购资金项目覆盖不到一些急难热点，且在资金的使用上、项目流程上有很多限制。
   社区基金会较之于政府资金，资金使用上相对灵活。针对社区需求，一方面可以通过在内部立项，以项目化的方式支持居民自组织完成；另一方面也可以通过购买专业社会组织或社工机构的服务，来满足社区居民的需求。当然也可以根据具体情况采取一些创新的方式。

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4）社区公益发展助推器
   社区基金会的资源来源于本社区，捐赠人有权利意识，这种意识又助于增强社区凝聚力；社区基金会的资源用于本社区，使居民感觉自己与社区有利益关联，有利于增强居民的参与性。在这个过程中，社区基金会可以成为有意识的社区资本，引导社区的价值重塑，从而推动社区公益的良性发展。
5）治理结构规范，公信力强
   《基金会管理条例》中对于注册资金、基金会发起人、基金会章程、理事会、信息公开等都有严格的要求，因此社区基金会从成立之初就要求规范，后续运营时也一直要符合《基金会管理条例》的要求。这样一个规范的治理结构也保证了社区基金会募集的资金，能够合法、合理、公开、公正的运作；也便于社区公众对社区基金会进行监督。
   此外，社区基金会扎根在社区，是居民身边的组织，通过为居民办实事而取得社区的信任。社区基金会的公信力主要来自于它跟当地熟，信任，办了事，当地认可它，就会支持它。
6）财务优势
   基于前述对于基金会这种组织形式的严格要求，社区基金会较于其他社区社会组织更易取得公益性捐赠税前扣除资格（“税前扣除资格”）和非营利组织免税资格（“免税资格”）。税前扣除资格对于捐赠给社区基金会的捐赠人而言，其捐赠资金可以按照税法规定在捐赠人税前予以扣除；免税资格则针对社区基金会而言，5年内所得税免税。这两种资格对于社区基金会来说，都有非常现实的作用。
2. 社区基金会与现有体系应该相辅相成
   我们发现没有社区基金会的社区生态大体相似，如下图所示：

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   那么，社区基金会如何与现有体系相辅相成？以下通过简介4家社区基金会来说明。
（1）A社区基金会
   A社区基金会定位于以社区居民需求为中心，整合政府购买服务、企业履行社会责任、居民慈善捐助和志愿者服务等资源，资助和执行公益项目，助力社区和谐发展。成立之初，A社区基金会启动了“A行动”，发动社区居民领袖，支持团队能力建设，培训专业能力，开展公益展演，组织他们为社区老人、残障人士、困境母亲开展志愿服务和捐款，使基金会逐步融入社区，与现有社区服务体系有机衔接。
（2）B社区基金会
   B社区基金会的定位：作为社区枢纽型组织，把企业资源引入社区，建设共享社区。
   在成立之后，B社区基金会基于所在地区居民提案激活社区“自治细胞”，充分发挥枢纽型社区社会组织的作用，动员理事在B街道几个社区助力“XX行动”可持续发展的筹款系统，以此嵌入现有体系。
（3）C社区基金会
   C社区基金会定位为搭建基层多元治理参与平台，对接各种资源助力社区公益慈善事业发展。目前主要基于街道的辖区资源来筹集善款，正在筹建资源对接大厅，其他资助项目在考察筛选中，暂未进入项目实施阶段。
C社区基金会最特别之处在于，是街道委托X机构承接了秘书处的工作，秘书长在X机构团队的支持下，一起来开展工作。X机构作为C社区基金会的支持力量，参与社区基金会的整体建设工作。
（4）D社区基金会
   D社区基金会定位于公益平台角色，以开展慈善项目为宗旨，以资助公益项目和公益活动为主要形式，立足社区根本，多点对接需求，全面铺展服务，项目类型覆盖扶危救困、绿色环保、志愿服务、党建创新等多个领域。基于E社会工作事务所在社区工作中已有的良好基础，D社区基金会在嵌入现有社区体系，提供社区服务，推动社区发展等方面时更为快捷，优势显著。从上述4家社区基金会的情况来看，每家的发起、定位、嵌入方式都不一样，这是基于每个社区的情况千差万别，很难有通行的模式。
3. 社区基金会运作的成功要素
   通过观察、分析、研究，我们总结出社区基金会的成功要素主要包括以下几点：

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（1）基金会面对社会真问题，清晰定位，主体明确
   社区千差万别，问题多种多样，优秀的社区基金会大多通过梳理社区生态，积极面对社会真问题，分析社区发展的动态链条，勇于探索真问题的解决之道，找准社区基金会在社区的定位，明晰其他各类社区组织与社区基金会的关系。面对真问题、清晰定位，对社区基金会的生成至关重要。
此外，成功的社区基金会不仅仅是从法律形式上成立了，更在于社区基金会主体意识很强，它立足于本社区，主动发动本社区的人来解决社区问题，对本社区有很强的拥有感和参与感。
（2）相对良好的社区关系，有机嵌入
   成功的社区基金会，其发起主体以及运营团队的骨干，大多跟社区有着良好的互动关系，和当地广泛地融入，有“自己人”的感觉，“自己人”不是贬义词，不是排外，“自己人”背后本身带着一种信任。
   其次，社区基金会明确定位后，通过一些能够“搅动”社区的项目作为契机，有机嵌入社区生态当中。不一定从一个模式切入，也不一定从一个大的资源筹集切入，可能是从小的走心的项目，先让大家知道社区基金会是真心实意在为社区服务的，用这样的策略来设计一些项目，也让社区/居民更容易接纳社区基金会，从而自然嵌入。
（3）实干型、学习型团队
   运营好一个机构，一个实干型、学习型的团队必不可少，尤其对社区基金会而言。除了团队本身需要有无私的部分外，脚踏实地、肯干、在干中学，具有资源整合能力，灵活处理问题能力，且团队成员之间能力互补，这些都是非常重要和必要的。这几点在优秀的社区基金会中都能找到对应。
（4）简单有效的小额资金管理系统
   社区里的事基本上都是“小”事，解决这些“小”事并不需要大笔资金。什么时候有需要，由居民投票决定如何使用资金。比如有一些停车难的问题怎么解决，宠物的大小便是不是要建一个宠物池，这些都是可以用这个小额资金来解决的。
   因此，社区应有小额资本流动，而建立一套简单有效的小额资金管理系统，比如资金申请方式、审批流程等以保证小额资金的永续性是非常重要和关键的。
三、探索建议通过上述探讨，我们有以下几点建议：

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1.培养社区志愿者
   前文提到，社区基金会的成功要素之一就是在明确定位后，有机嵌入社区原有生态。而有机嵌入，可能是个循序渐进的过程。在这个过程中，培养社区志愿者可能是一个比较有效的方式。一开始，可能参与的志愿者只是一小部分，但他们在社区建立了示范，让其他人看到他都可以这么做，我们也可以这么做，或者原来我也可以这样做；慢慢地，越来越多的人被卷入进来，整个社区就被激活了。
比如上文提到的A社区基金会启动了“A行动”，其中就包括把一些志愿者组织起来，让他们成为三个人的领导小组，针对各团队不同的需求组织相应的能力建设，之后有的志愿者团队自己组织了晚会，通过这些形式把社区居民的积极性都调动了起来，让大家走出门来，也让社区凝聚起来。

2.发挥业主委员会的力量
   前文讨论中提到，成功的社区基金会，其发起主体以及运营团队的骨干，大多跟社区有着良好的互动关系，和当地广泛融入。这样的人去哪里找？通过调查、研究，我们发现强业委会可能是一条解决路径。
   业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业委会是由生活在本社区且代表业主利益的人构成的一个民间组织。业委会成员有其属地性，同时因其来自于本社区，更容易对本社区有归属感。
   强业委会尤其如此，成员大多是活动积极分子，更有主体意识，如果对他们进行适当指导，可以成为社区基金会强有力的一股力量，比如成为社区基金会的发起人，运营团队或志愿者。

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3. 发挥社工系统的作用
   很多社区基金会都面临人力资源不足，针对该问题，可以考虑动员社工，充分发挥社工的作用。
   据不完全统计，目前全国有200多所高校开设社会工作专业，每年培养的社工人才约为10000人，而实际上仅有10%-30%的学生选择了相应的社会工作，其他相当部分则进了机关、企业等单位从事“不对口”的工作。不少社工专业的学生觉得自己就业前景不乐观。此外，截止目前全国通过社会工作者职业水平考试的人数为28.9万人，也就是目前持证社工约有28.9万人。
   一方面是社工专业就业前景不乐观，而另一方面社区基金会又面临缺乏人力的局面。如果能在社区里充分发挥社工的作用，比如通过政府采购协助社会组织提供更多的社工岗位，让这些专业的人来做支持和培训，将极大缓解社区基金会人力缺乏的问题，有助于社区工作的顺利开展。

4. 发挥支持性公益组织的作用
   社区社会组织的发展，以及社区居民等参与社区建设的活跃度需要长期培养，在这个培养过程中，支持性公益组织发挥着很大作用，如恩派、惠泽人这样的组织给予陪伴式指导，对社区生态的建立起到非常关键和正向的引导。
恩派公益组织发展中心致力于发掘培育那些处于创业期的草根社会组织和“社会企业”。首创“公益孵化器”模式，至2016年，已孵化“出壳”各类公益组织超过500家，涵盖扶贫、教育、环保、青少年发展、助残、社区服务、社会工作等诸多领域。
北京惠泽人公益发展中心（简称惠泽人）成立于2003年初，专注于为NGO对接专业知识型志愿者人力资源，促进跨界合作与社会创新，助力公益人才的可持续发展。在目前社区基金会人才缺乏的状况下，有效地发动和组织志愿者开展社区工作，可以在很大程度上缓解人力资源不足的局面。
社区基金会需要携手恩派、惠泽人这样优秀的支持性公益组织，以发挥资源匹配的媒介作用。

5. 可考虑修改社区居委会考核指标
   社区基金会的成功要素当中很重要的一个是相对良好的社区关系以及有机嵌入。在这个过程中，社区居委会是一个至关重要的点。如果能从政策层面推动居委会对于社区基金会的认可与接纳，那么这个过程可能会顺畅很多。
   因此，可考虑修改社区居委会考核指标。比如可以参考杭州市上城区社区评价办法，对社区的考核评估项目设置一个总分值，在考核评估项目中加入“社区社会组织培育绩效评估”或其他类似名称这一项，并给予较高比例的分值（如30%或50%）；评选依据为通过扶持社区社会组织公益创投等方式，深化社区社会组织培育发展，提升社区社会组织参与社区服务的积极性，充分发挥社区社会组织在社区民主自治、管理服务中的积极作用等等。
   具体来说，像科普进社区，食品安全进社区，如果居委会自己做，评估就没分。如果居委会把自己的资源以项目化的方式转作支持社区社会组织做，就是10分。这样的话，社区基金会作为社区社会组织当中重要且有独特功能的一种组织形式，有机嵌入这个社区是相对自然和顺畅的。

6. 活性的资源配置
   近些年，政府购买服务的资金量是比较大的，在一定程度上促进了社会组织的发展，但政府的资金比较刚性，在使用上有比较硬性的要求，而培育社区基金会需要更活性的钱。因此建议资源配置方面改变传统方式，政府资源可以转换成有活性的资源。
   政府在社区基金会刚开始启动时扶一把是非常正确的，但扶的方式很重要。比如民政局体系内的慈善会或其他类似机构出一部分钱作为资本金，再由发起人以配比的方式出一部分钱作为资本金成立社区基金会。这样，政府刚性的钱，通过慈善会变成活性的钱。
   再如公益创投方面，可以学习张家港的做法，把公益创投做成公益基金，交由一个第三方来按照所谓的正式的项目资助的方式去做，这样可能钱更有价值

7. 降低注册资金门槛
   在研究过程中，我们发现有一些有意愿成立社区基金会的发起人，因注册资金过高而停滞不前。根据2004年3月8日国务院公布的《基金会管理条例》：非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。而按照最新的《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》：在县级人民政府民政部门登记的基金会注册资金不低于200万元人民币；在设区的市级人民政府民政部门登记的基金会注册资金不低于400万元人民币；在省级人民政府民政部门登记的基金会注册资金不低于800万元人民币。无论是200万元还是800万元，对一家社区基金会来说都是一件不容易的事。
   因此，建议适当降低社区基金会的注册资金门槛，鼓励有条件且想成立的社区成立社区基金会。例如，2014年3月，深圳出台了《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》：“社区基金会的原始基金必须为到账货币资金，不低于100万元人民币”。这一举措极大推动了社区基金会在深圳的快速发展。

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四、总结社区的需求多种多样，社区的问题纷繁复杂。政府已经在社会建设、社会治理方面投入了大量资金，比如开展公益创投、政府采购等等，取得了一定成效。
   不过，要完全激活社区，仅依靠外部的人、组织或者资金，很难从根本上解决问题。解决社区的问题最适宜让社区自己主体来干活，调动社区的人来解决。
   社区基金会，作为社区内生的组织，相比于其他社区社会组织，有其优势与功能独特性，比如资金、理事会架构、筹资模式等，它可能是一种协调社区发展的解决路径。不过，每个社区的情况都不尽相同，在嵌入原有生态系统时需要面对真问题，找准定位，有机嵌入，才能与原有社区体系相辅相成、和谐共生。
   从前述4家社区基金会来看，每家的发起、定位、嵌入方式都不一样，这是基于每个社区的情况千差万别，很难有通行的模式。研究中，我们发现社区基金会大多出现在社区治理、社会创新比较活跃的地区，这些地区居民的参与意识也很强。在这些地区，通常已形成多方共商共治的氛围，在这种氛围下，发起成立社区基金会，成功率更高。
   由此，建议先从局部试点，探索出成功的经验、方法后，再推广较为妥当。此外，在大范围推动社区基金会时，同时辅之一系列配套政策，包括从资金、机制、专业社工的输入，到本土化的思维，或许更能激活社区基金会，让社区更有活力，进而逐步解决社区存在的诸多问题，提高居民幸福指数。

— 本期执行主编 —
刘盛
瑞森德公益咨询创始合伙人

来源：第三部门思想汇
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