观察 | 民间救灾力量怎样发挥作用？ - 广州公益网

2013年4月20日发生的四川芦山地震，不仅因为高达7级的震级而震惊国内外，同时因为大量社会组织参与救灾和重建，得到地方党委、政府、群团组织的大力支持，引起舆论关注，被社会组织界人士评价为“政社合作的典范”。

芦山地震之后，我国先后发生了甘肃定西地震、云南鲁甸地震等重大灾害，社会组织亦有大规模参与，并与地方党委政府开展了不少合作。社会组织参与灾害治理的实践逐渐步入常态。

近日，第三方社会调查机构四川省成都青羊三方调查咨询评估中心完成了一个对社会组织参与灾害治理的实践问题进行调查研究的项目。报告认为，社会组织参与灾害治理取得重大进步的同时，也面临着不少亟须突破的问题。

我国传统灾害治理机制，主要采取单一的政府响应形式，没有充分动员社会力量参与。最近几年，伴随着社会组织的发育，在一些重大自然灾害中，社会组织有了越来越多的参与。不过，这个过程经历了不少曲折。

有社会组织人士观察到了这样的现象：“社会组织参与救灾，曾经引发过矛盾。比如政府发10斤米，社会组织发20斤米，老百姓就会认为不公平，引发新的社会矛盾。”

事实上，在推进灾害治理工作中，社会组织具有行动快速、专业性强、服务精细化、擅长联合行动等特点，而且能够适应多样化与急剧变化的社会需求，充分动员社会力量参与。基于这些特点，在灾害尤其是重大灾害发生时，社会组织常常能够有力地配合政府进行大规模救灾和灾后重建工作，已成为政府推进灾害治理工作的重要补充。

从四川芦山到云南鲁甸，在主管部门的支持指导下，各地相继搭建或运作起不同的灾害治理“政社协同”平台，如芦山的“群团组织社会服务中心”、甘肃的“社会组织联合救灾平台”、云南的“社会组织救援服务平台”等。

在实际运行中，不同的协同平台也显示出不同的特点。成都青羊三方调查咨询评估中心负责人马树海认为，这些平台主要分成两类：一类是由政府主管部门牵头的；一类是由群团组织牵头的。

马树海说，政府主管部门牵头的平台，具有资金、管理等资源，管理上更规范；群团组织牵头建设的平台，在政府资源和社会组织监管方面略有欠缺，不过它们更注重服务。

这些平台初步探索出了政府主导、多元联动、社会组织精准参与的救灾新机制，并构建起较为完备的信息沟通、协调服务、资源对接体系，社会组织理性科学参与救灾作用进一步彰显，社会组织有序参与灾害治理的主体地位进一步显现。

这个变化意味着什么？马树海说，地震前，芦山并没有这么多的社会组织，现在能留下来近90家社会组织，跟灾前相比，是一个巨大的进步。

“但我们也要反思，为什么会从700多家剧减至不到90家？”马树海分析认为，一方面，在发生重大自然灾害时，很多不是从事灾害救援的社会组织也会参与。当紧急救援和转移安置进入一定阶段的时候，这部分非专业社会组织很难发挥作用，自然就退出灾区了。

除了专业不相关的因素，马树海分析说，一些社会组织参与灾害治理的扎根性不强，是因为没有常规的服务项目，找不到事情做。

因此，马树海认为，灾后重建需重视社会组织作用的发挥，设置专项资金培育扶持社会组织发展，避免社会组织“断崖式”撤离。足够的项目能给社会组织提供良好的生存环境。

在成都心家园社会工作服务中心社工吕小英看来，应该以平常心看待社会组织的撤离。他总结说，社会组织撤离灾区的原因有三类：项目结束，没有资金了，社会组织选择撤出；一些外来社会组织进驻地方后，会培育当地的社会组织，当地组织足以承接他们的角色后，外地社会组织就会选择退出；机构的实力和愿景不相符，比如定位于城市发展的社会组织不会选择留在农村。

“心家园刚来的时候就有政府和基金会的项目，而且一签就是两到三年，我们还有社工愿意在这里长期待着，我们在城乡接合部开展的农村社工人才培育项目，也是这里所需要的。”吕小英说。

吕小英坦言，心家园不会永远在芦山待下去。他们如今工作的重点，是培育芦山当地的社会组织。现在，他们已经培育了15名社工，将来，这些社工就可以承接他们撤离后留下的工作。

“注册一个社会组织很简单，但是怎么去运营，这是摆在当地人面前的难题。”吕小英说，“根本的解决之道还是培育本土组织，改变当地的观念。”

成都青羊三方调查咨询评估中心的研究报告认为，尽管拥有极大的参与热情，但社会组织在参与灾害治理过程中仍然面临一系列挑战，并总结了几个方面的挑战。

渠道方面，尽管有参与灾害治理工作的意愿，但是大部分社会组织缺乏相应的参与渠道。救灾阶段中，一般社会组织很难获得进入灾区的通行资格；防灾减灾和安置重建阶段，由于与当地政府和居民的不熟悉，大部分社会组织也难以深入一线与灾民建立持续的工作联系。

资金方面，除了大型公募基金会，大部分社会组织都面临资金短缺问题。大部分社会组织的运营经费主要来自政府及基金会的项目拨款，自身造血能力有限。

专业能力方面，大部分社会组织的灾害治理工作经验有限，专业能力尚有较大的提升空间，在项目设计、执行和财务管理等方面还亟待提升。品牌影响力方面，除了大型的公募基金会，大部分社会组织的自身品牌影响力较弱。

马树海认为，推进社会组织参与灾害治理，缺乏较为系统的顶层支持，特别是缺乏系统的扶持社会组织的相关政策文件。“社会组织要做到‘帮而不乱’，还需要一些制度上的完善”。

一年前发生的云南鲁甸地震，严重程度不亚于四川芦山地震，救援难度更大。政府在不到一周内，为20多万名灾民分发了6万多顶帐篷、8万张折叠床、十几万床被褥、4万多套炊具，以及大量米面油等生活基本保障物资。如此数量的物资供应，是依靠平时全国19个中央级救灾物资储备仓库，以及“中央-省-市-县”四级救灾储备网络的建设和运营来保证的。这是民间力量很难企及的资源和效率。这种资源集中调配的能力，也使得政府在灾害发生后的应急阶段，居于无可置疑的主导地位。

政府在灾害发生后，第一时间要保障的，一般被简要概括为“六个有”，即“有干净的水喝、有饭吃、有衣穿、有房住、有医疗、有学上”，差不多能覆盖大部分灾民的基本保障需求。而从国际人道主义援助标准的角度来评估，这一要求还是显得有些粗疏。国际通用的救灾指南《环球计划—人道主义宪章与人道救援响应最低标准》中，将灾民的需求分为水和卫生、食品、住所和非粮食物资、健康以及安全保护5个大方向，同时强调弱势群体因在灾害中更脆弱而需要受到格外关注，比如灾后婴幼儿和哺乳妇女的营养应该有格外保障。

2014年12月，各国人道援助机构在过去20多年全球行动的经验基础上推出了《人道主义核心标准》，共有九大原则，强调以灾民为核心、注重公平、保证灾民的参与和表达以及人道机构应该不断学习总结提高等。这些进一步保障灾民尊严的要求需要以足够的专业性和精细化分工为基础，而这些都是政府应急体系从上到下、从中央到地方的治理模式很难做到的：常规保持这种响应力量成本过高。因此，有很多需要民间组织发挥机动、灵活特点和特定作用的空间。

民间组织的专业性，还可以在除紧急救援的其他阶段发挥特殊作用。灾后重建过程中，政府工作更侧重于硬件建设。让灾民重新获得幸福生活，还需要有生计、心理、社区关系、文化、环境等多方面“软性”支持。

今年联合国减灾大会上明确提出，让灾民经由重建获得更好的生活，是救灾援助应有之义。实现这个目标，需要专业人员数年扎根在灾区社区的实践和努力。这就需要比只持续几天的灾后应急阶段更多的资金和资源支持。

然而，自2008年以来，尽管民间参与灾害援助的热情有增无减，专业化发展的进程不顺利。传统的扶危济困、给衣送食的慈善救助模式与政府现有职能重合度太高，又往往因为社会爱心人士不掌握具体的信息需求和社区工作方法，反而容易造成灾区物资输入的不均衡。国际上成熟的援助理念和方法又因为不经过本土化很难直接落地，迟迟没有引入国内。更关键的，在于专业人才在非灾害紧急时期得不到支持，也就难以培养和积累起足够的专业应对力量。尽管这几年有一些专业化分工的苗头，但整体上还都只停留在个别的层面，形不成规模。在很多场景中，民间专业性并不及政府所能调动的专业力量，做出示范就更无从谈起。

除专业性发展不足，民间和政府尚未建立起有效的协作关系也是关键因素。尽管民间辅助参与救灾的地位早已明确，但实际上民间与政府间的互相沟通和了解还非常有限。比如民政部门一直沿用的灾情数据报送系统，民间组织中鲜有人能说清其中最基本的数据来源和意义。而民间参与救灾的具体有哪些组织、具备哪些能力，政府有关部门也才开始逐步了解。

救灾正如打仗，两套彼此分离、信息和决策互不相通的指挥协调系统，很难想象能够发挥协同效应，更何况民间组织从未真正形成有效、统一协调的行动网络。好在经由芦山、鲁甸两次省一级政社合作的经验探索，民间组织开始试图组成联合体，与政府进行有效对接，已经诞生了中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、深圳壹基金公益基金会、南都基金会、腾讯公益基金会等几家一直活跃在救灾领域的基金会共同组建的基金会救灾协调会。政府有关部门也在积极出台相关政策。

民政部继2013年发布旨在引导社会组织参与的《关于完善救灾捐赠导向机制的通知》文件后，2014年又先后两次召集全国知名救灾机构会商意见，并在四川和云南对社会组织灾后参与进行了深入调研，有望于今年推出进一步支持、规范社会组织参与，细化政社合作的指导性文件。广东省已经先行一步，今年3月率先将“不断完善社会力量参与救灾工作机制和社会动员机制”写入政府强化救灾责任的红头文件中。

如果希望减少灾害造成的伤亡和损失，真正有效的作用节点其实并不是在灾后的紧急救援，而是在灾害发生之前的防减灾阶段。在这方面，我国并没有建立起完善充分的社会体制。比如教育部门要求每一所学校每学期必须开展防减灾知识技能培训和演练，但落实中缺少符合各地不同情况的专业配套方法。

从灾时信息共享、分工协同行动、救灾资源分级分领域精准对接，到平时互知、互信，共同研讨、演练，需要专业社会组织与政府间建立起多利益相关方、多模块、多系统的信息平台，这绝非一日之功。另一方面，民间救灾力量的专业化，是社会组织贡献价值、与政府达成有效协作的又一前提。这一点，离不开公众的理性认知和持续性支持。（作者为卓明灾害信息服务中心负责人）