浙江省宁波市地铁一号线二期工程因一家拆迁户拒迁而停工，北仑区检察院对此提起公益诉讼，但因法院一纸“告知书”而流产。此案争议甚大，涉及多个法律问题，折射出国内公益诉讼困局。
国内公益诉讼类别又有破冰之举。
此案发生在浙江省宁波市北仑区，当地的地铁建设因一家拆迁户的拒绝搬迁而停工，或将导致通车延期。北仑区检察院认为此拆迁户的行为已构成对国有资产的损失和对公众利益的妨碍，5月8日对该拆迁户向法院提起公益诉讼。
这是继国内已有的环境污染、食品药品安全公益诉讼类别之外出现的新的类别。不过北仑区法院并没有受理此案，而是给了一份“告知书”。
5月5日，中共中央全面深化改革领导小组通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，提出检察机关要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好维护国家利益和人民利益。
“但现实很无奈。”北仑区检察院检察长李钟向民主与法制社记者表示，“相关的法律缺失和滞后与传统的司法理念成了司法改革的绊脚石。”
这起国内首例地铁拆迁公益诉讼案在巨大的争议中流产了，其中所涉多个法律问题折射出国内检察机关公益诉讼的困局。
“民生工程”遇阻
对李钟来说，选择地铁拆迁作为公益诉讼并非一时心血来潮，何况“拆迁”两字又是那么的敏感。但这个拆迁涉及公众利益。
这是宁波市政府重点工程的地铁一号线二期工程。一期工程已于2014年5月30日建成通车，二期工程自宁波鄞州区至北仑区，其中北仑区铺架轻轨，计划2015年12月底建成通车。该工程经国家发改委批准立项，是宁波市民生工程。
但工程在北仑区朱塘胡村遇到了麻烦。麻烦来自一个叫胡成（化名）的村户。
胡成的三间两层楼房正位于地铁的必经之地。但其实胡成已经无法参与拆迁，他已于2009年去世，其妻更早离世。房子留给三个女儿。
这三个女儿中大女儿和二女儿都出嫁外地，小女儿招上门女婿。三个女儿都常年在外地做生意。这个楼房已多年无人居住。
这个楼房在2006年办理的产权登记面积为209.90平方米，产权人是胡成。
北仑区征地拆迁办依据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》以及北仑区政府的实施意见，对地铁所经区域需拆迁的村民进行安置，分调产安置和货币安置两类。到今年4月底，除了胡成这家，其他所涉村户全部都已安置。
胡成的三个女儿无法与区拆迁办达成协议。按照北仑区的政策，拆迁安置按实际常住户口的实际人口认定，已出嫁或寄居、寄读不得计入安置人口。
“胡成户符合该条件的户籍关系为小女儿夫妇、独生子及继母，若按户认定可安置面积230平方米，也可按批文认定，按批文认定面积为210平方米，加上阁楼，共254.65平方米，胡家可自行选择一种。”北仑区拆迁办工作人员介绍。
不过，胡家三女儿拒绝了这两个方案。他们要求按照其父的分房遗嘱得到安置，即东边上下两间168.3平方米归大女儿所有，要求等面积安置；西边一间楼上52.89平方米归二女儿所有，要求等面积；西边一间楼下归小女儿所有，要求按户安置230平方米。也就是说，三个女儿各安置一套房，共计面积451.19平方米。
胡家的要求与北仑区现行的拆迁政策不符，现行的拆迁政策只能按一户给予安置补偿。
两年来，北仑区拆迁办、街道、村委派人多次前往三个女儿的家中协商，后者仍坚持原来的诉求。
到今年4月底，地铁一号线二期工程所涉及拆迁户除胡家外全部拆迁，轨道铺设和电气化安装除朱塘段外都已完工，已处于调试、测试中。
5月下旬，民主与法制社记者在现场看到，对向铺设轻轨的高架桥到了胡家戛然而止，正对着胡家房屋左上角，形成一个大豁口，无法合拢。胡家中空空荡荡，积满灰尘。地铁经胡家红线范围只有19.28平方米，即需占用胡家房屋左上角。
检察院提起公益诉讼
让当地政府担忧的是，如果胡家拒绝签订拆迁安置协议，地铁就无法如期建成通车。这项重大的民生工程就会失信于民，而且会导致国有资产的巨大损失。
北仑区拆迁办向区检察院求助，希望能打开僵局。
李钟想到了公益诉讼途径。“党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用。从国内实践来看，方向狭窄，只局限在环境污染、食品药品安全这两块。”
在李钟看来，公益诉讼的立足点是社会公众利益，与公益利益密切相关的轨道交通是不是与公益诉讼有关系?
这几年来，北仑区检察院一直在研究、探索公益诉讼。今年初，该院民行科承担的院重点调研课题就是探索公益诉讼。
“没有现成的、规范性、制度化的东西，既然公益诉讼的核心是社会公众利益，那么所有的探索都要围绕社会公众利益来进行，既然中央强调国有资产保护也属于公益诉讼范围，那么轨道交通更应在内。”李钟表示。
在中国，解决拆迁“钉子户”的途径五花八门，有直接强拆或动用社会人员强拆，有动用警方抓人，也有通过政府裁决申请法院执行。
李钟觉得，政府裁决毕竟政府是当事一方有直接性的利益冲突，而检察机关是第三方，可以作为公众的代理，代表公众利益提起诉讼。将维护公众利益纳入法治化轨道，最好的办法就是启动公益诉讼。
国内检察机关有专门从事民事和行政检察监督的民行部门，而轨道交通属于民事范围的检察监督。
北仑区检察院民行科在受理此案后，派出检察官赵勇多次到现场调查取证。
北仑区检察院认为，胡家三女儿以一己私利，提出不合法、不合理、不合政策规定的无理要求，导致协商未果，其拒不搬迁行为妨碍了轨道交通项目建设的顺利进展，已构成对公共利益的妨碍，应当予以排除。
5月8日，北仑区检察院向区法院递交了民事起诉书，要求法院确认胡家三女儿对轨道交通建设造成妨碍，并排除妨碍给予相应补偿。
该院依据的是民事诉讼法第55条规定，即对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
“我们认为，该法条列举了可以公益诉讼的两类案件，但因为是列举方式，在列举两类案件后有‘等’字，说明公益诉讼不限于这两类案件，是否可以提起公益诉讼应根据具体案件而定，本案中被告人侵害了公共利益，故可以提起公益诉讼。”北仑区检察院民行科科长向凯雄向民主与法制社记者表示。
引起广泛争议
在接到检察院的起诉书后，北仑区法院并没有表示受理或不受理，而是在5月13日给检察院发了一份告知书。
在告知书中，北仑区法院称，由于公益诉讼涉及社会公共利益，属区域内有重大影响的案件，依据最高法院关于适用民事诉讼法的解释第285条规定，公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级法院管辖，故本院对此案没有管辖权，应向有管辖权的中级法院起诉。
北仑区法院负责人告诉民主与法制社记者，此案就是一个管辖权的问题，不存在其他问题。
尽管此案被流产了，但由于此案所涉敏感的“拆迁”以及牵扯到多个法律问题，惊动了上级司法机关，并引起广泛的争议。
争议的焦点之一是公益诉讼的管辖权问题，多名业内人士认为，基层法院依据最高法的司法解释审办案件没有问题。华东政法大学教授卢勤忠认为，最高法是国内最高的司法机关，有权对法律规定不明确的条款作出解释。
但在李钟看来，民诉法并没有规定公益诉讼的管辖权，由最高法单方面对民事诉讼法做出司法解释不够严谨，与民诉法相冲突。这应由全国人大作立法解释。从实践来看，大量的侵害社会公共利益的行为发生在基层，公益诉讼管辖权的上移，并不利于社会公共利益的保护和矛盾纠纷的化解。
针对此案的管辖权，究竟是由北仑区检察院直接向宁波市中级法院起诉，还是由宁波市检察院起诉也存有争议。国家行政学院法学院教授杨伟东认为，这涉及未来公益诉讼如何启动、如何运转的问题，传统的规则是对等关系，像刑事案件的起诉，但对于公益诉讼这样的民事案件，由基层检察院直接向中院起诉，这可以探索，从中研究出适合公益诉讼特点和规律的规则安排。
如果仅仅是管辖权问题，似乎救济通道未堵死，但民主与法制社记者从多方渠道获悉，此案已没有“起死回生”的机会。
在杨伟东教授看来，北仑检察院的探索符合司法改革的发展趋势，近日中共中央全面深化改革领导小组通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，要尝试由检察机关提出公益诉讼，就是要借助像北仑这样的个案来探索和试点，司法机关确实要转变观念。法院若不受理，要有充分的理由，管辖权不是实质上的障碍，有管辖权的法院面临的就不是入口、门槛问题，而是法院要不要介入这样的案件。
争议的焦点之二是此案是否适用民诉法第55条。有观点认为，民事诉讼法以列举的方式将民事公益诉讼限定为环境污染、侵害众多消费者权益两类案件，应严格限定范围，其他不在其内，不能提起公益诉讼。
卢勤忠教授支持北仑区检察院的意见，认为条款中的“等”字并不限定所列举的两类案件，只要与损害社会公共利益的行为有关都可以提起公益诉讼。
但是，该条款所指法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，并没有明确有检察机关。
最高法院于今年1月5日实施的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定，检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。
“该解释也没有明确检察机关可以直接提起公益诉讼。”卢勤忠表示，但是，检察机关是国家法律监督机关，对民事、行政诉讼进行法律监督，是有法律依据的。
检察院在公益诉讼中
如何定位？
“其实，法院是不想让检察机关介入，因为后者带有监督职能，这也就是前些年检察机关提起公益诉讼探索被叫停的原因。这次中央司法改革重提并支持检察机关提起公益诉讼，说明以前的探索是有益的。”李钟指出。
不过，卢勤忠觉得，中央文件精神是政策性的指导，不是法律规定，探索就会有风险，就有争议。
事实上，检察机关提起公益诉讼的法律尴尬远不止上述所指。无论是民事诉讼法、行政诉讼法，还是环保法，都没有明确检察机关的公益诉讼主体资格。也就是说，在现有的法律框架下，法院可以依法关闭检察机关提起公益诉讼的大门。
在杨伟东看来，未来公益诉讼范围应当有多大？检察院在这样的架构中起什么作用？这是在试点中要解决的问题关键。这涉及检察院在公益诉讼中的定位问题。检察院适合提起哪类主体？是冲在前面，还是作为一个最后的机制，这关乎公益诉讼的实际运转。还有进入诉讼过程中，法院如何审？有多大的权限？都需要探索和研究。
李钟表示，北仑区检察院司法实践的探索方向，一是依据国家法律，二是根据形势政策，所谓形势政策指的是国家的大政方针，发展方向。在司法改革中，现行的法律法规是滞后的，但是形势刻不容缓，需要这样去做。法律没有禁止的，可以去探索。北仑区检察院从来没有停止过这样的探索，从行贿黑名单制度到附条件不起诉制度、量刑建议制度，都是在争议中探索，最终被写入法律。要改革、要探索，就不要怕争议，不要怕风险。
由于此案的“流产”，北仑区拆迁办已通过向北仑区政府申请裁决的途径来依法拆迁。“如果胡家不服裁决起诉，用足所有法定的程序，那么至少要用一年时间。地铁通车就要延期。”北仑区拆迁办负责人苦恼地说。
来源：《民主与法制时报》
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