困境儿童分类保障政策成效研究
［摘要］在各地关于困境儿童保障政策的实施办法中，责任主体、保障制度以及参与机制是三个较为集中的分析维度。从目标、资源、行动者以及行动目标四个要素分析各地的具体执行方案，研究发现：一是各地虽做了更精准的分类，然而对应执行方案配比仍然困难；二是虽尽可能地调动地方力量形成领导小组，尝试体系化运作，但新的责任主体在三级网络里统筹协调难度较大；三是虽鼓励围绕困境儿童大力开展购买服务，让社会力量参与进来，但社会组织的参与在规范机制方面仍有待完善。因此，在制度层面， 需要继续赋能责任主体，加强精准政策配比，同时规范并创新参与机制；在基层实践层面，倡导救助服务下沉到社区，多元化合作主体，提升社会组织的法律意识风险防控能力，重视家庭功能并建立起社区伙伴联盟，把友好环境社区打造到实处。一、研究背景改革开放以来，在城市化、工业化与全球化的冲击下，我国经历着前所未有的大转型。儿童在社会变迁和转型中，其生存与发展呈现出多元的态势，面临着不平等、流动性与脆弱性引致的困境［1］。社会的结构性变迁，特别是家庭结构的变化直接导致了儿童福利问题的增多，涌现出大批留守儿童、流动儿童、贫困儿童等“特殊困难儿童”。与此同时，随着陷入困境的儿童数量的增加，其福利需求呈现出日益增长的趋势，突出表现在儿童福利的社会化需求、儿童个体深入多样化需求以及儿童社会福利的专业化需求上［2］。传统的补缺型儿童福利囿于保障对象和保障内容的单一，急需做出调整和变革。作为社会变迁对儿童福利转型需求的回应，2010年国务院办公厅下发了一份具有普惠意义的政策性文件——《关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号），指出有必要建立符合中国经济社会发展水平的孤儿保障制度，采取多种方式拓宽孤儿安置渠道，从基本生活保障、医疗康复保障、教育保障、就业住房保障等多方面建立更为全面的保障体系。2013年，适度普惠型儿童福利制度建设试点工作率先在江苏、浙江、广东开展，把困境儿童确定为重点保障对象。2016年6月，国务院发布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号，以下简称“意见”），专门关注困境儿童权益的保障。困境儿童的情况受到了社会的高度关注，北京、江苏、福建、广东等省市作为第一批为此配发了具体的实施意见。“困境儿童”是一个宽泛的群体，涵盖流浪儿童、贫困儿童，与其他弱势儿童如留守儿童、残疾儿童、重病儿童、困难家庭儿童等也各有重合或叠加。2016年发布的“意见”表明，中国受保障的特殊儿童的范围从被遗弃的儿童和孤儿扩大到其他需要帮助的困难儿童，保障的内容也从基本的生存与生活保障，扩展到更全面的领域，如教育、医疗、救护、康复、服务等。因此，“困境儿童”是一个具有普惠性含义的概念，该概念的提出是对建立适度普惠型儿童福利体系的有力回应。基于上述政策背景，各地开始陆续将原先分条块出台执行的不同类别困境儿童保障政策重新进行组合设计，不仅包括从区域顶层设计到点面的具体联动执行，还包括社会力量的参与规范机制拟定。本文期望通过文献分析的方法，对比各地政策落实情况，以回应国家政策中的基本原则、体系建立以及保障体系，为新政策的改善和未来发展方向提供建议。二、困境儿童政策研究回顾（一）关于困境儿童福利的讨论自2013年民政部颁发“开展适度普惠型儿童福利制度建设的试点”政策起，儿童政策研究的对象由过去关注留守儿童、流动儿童为主，开始出现了困境儿童、困境家庭儿童、孤儿等，“困境儿童被摆放在明显的社会视域中进行探讨”［3］。学术界越来越多地关注“困境儿童”福利体系的建构，其中责任主体、保障制度以及参与机制是三个较为集中的分析维度。1.责任主体我国的儿童福利制度正处于由传统的补缺型福利模式向制度化再配型过渡的阶段，现阶段国家提出的“适度普惠型”的儿童福利政策正是在过渡时期采取的策略。在这个过程中，政府要承担起越来越重要的福利责任主体的角色，以解决市场制度在社会福利方面所带来的不足，为困境儿童的福利保障承担更多的责任。吴鹏飞在研究儿童福利权的国家义务时指出，国家或政府作为责任主体在儿童权利的保障和促进上具有不可推卸的责任和义务［4］，但事实上，儿童福利保障在理论和实践层面都遇到了障碍。政府在儿童福利政策上的主导地位一直是明确的，在困境儿童分类保障政策中更是明确了政府各相关职能部门的组织实施职责，将民政部门、妇儿工委办公室、残联、教育、卫生计生、人力资源社会保障、公安机关等纳入困境儿童保障的责任主体中。儿童需求是多方面的，以上部门的工作重点和职能各不相同，困境儿童的保障工作与以上的部门均有密切的联系，将其纳入责任主体能够为困境儿童提供更为全面的保障服务。然而，从现行制度来看，囿于缺乏对这些保障主体之间责任的明确划分，造成了现实中出现责任推诿、不负责的情况［5］。杨文健在江苏省分类救助的研究中发现，困境儿童的救助存在着各级部门职责不清晰、救助主体与联合部门协作性不强的问题，造成了共同的不作为、互相推诿、扯皮等现象［6］。随着社会的转型和变迁，家庭结构发生了重大的变化，儿童问题涌现，传统的补缺型福利政策面临着现实的挑战。纵观发达国家儿童福利政策的发展，可看出，多数国家的政策重心已从被动救助渐渐转向预防性的家庭支持。家庭也被视为风险应对的关键主体，被纳入儿童保障体系中。如美国是一个自由主义的福利国家，政府在福利提供上处于补缺性的角色。近年来，越来越多的学者意识到在美国的儿童福利保障中家庭的重要性［7-8］，呼吁美国政府必须制定更全面的政策，为家庭提供支持以解决照顾儿童的需要［9］。因此，美国的儿童福利制度也经历从“保护儿童”到“回归家庭”的过程，十分关注儿童所处的家庭环境。在提供普遍、高质量的儿童保障方面，瑞典、挪威和法国都走在世界的前列。瑞典推行国家支持型、母亲友好型的儿童福利政策，优厚的亲职假与普遍的公共托育服务是其独特之处［10］。法国也为母亲提供了丰厚的亲职假，不仅母亲在生产和哺育期间能享受休假与津贴，父亲也能享受到3~11天的带薪育儿假［11］。挪威政府十分注重家庭在保障儿童福利方面的责任，一直认为儿童在家庭中生活才能体现儿童利益最大化原则，儿童与父母的关系以及这种关系本身被看作是一种资源［12］。此外，与我国拥有相似文化传统的日本在儿童福利政策中对家庭的支持力度也非常大，在实施上，日本推行以家庭为主的多中心儿童福利供给机制，关注家庭作为“保护者”的责任［13］。相较之下，我国过去的儿童保护体制赋予了亲属养护过多的责任，儿童的保护制度是以家庭内的亲权为基础［14］，政府对儿童福利介入过少，对家庭的支持更是不足。而目前家庭在社会转型中面临较大风险、难以独立满足困境儿童需求，因此，政府更应该加强对家庭的支持力度，为困境儿童的福利保障承担更多的责任［5］。2.保障制度保障制度的构建问题是“困境儿童”研究的另一个分析维度。首先，在法律保障层面，困境儿童分类保障政策的提出在扩展保障对象、整合保障资源方面是一个开拓性的尝试，但目前我国在儿童政策上的立法是分散式的，关于儿童保护的相关法律法规仍呈现出碎片化的特征，缺乏“清晰的、可操作的， 能够针对所有儿童的福利政策”［1］，致使儿童福利工作行政协调难度高、衔接性弱。而一些发达国家在儿童福利法律保障方面经过多年的发展已渐趋成熟，从政府层面到地方层面已形成了一系列针对儿童保障的法律体系。完善的法律体系为儿童保障工作提供了强有力的依托。如日本的儿童保障法律体系涵盖了从儿童健康、家庭育儿、儿童救助到教育等多领域。美国在儿童政策方面相关的法律和法规已有30多部，涵盖的儿童群体包括孤儿、低收入家庭的儿童、贫苦儿童、残疾儿童、受虐儿童、流浪儿童等， 保障内容覆盖了儿童个人层面的经济补助、医疗救助、教育计划、营养健康；家庭层面的财政补助、就业培训、寄养与收养；社区层面的迁移管理、街区多样化服务、社区支持等内容。除了在立法层面上对儿童福利保障制度进行反思外，目前国内关于困境儿童的研究也更多地从儿童福利的角度出发，探讨困境儿童的救助策略。李莹、韩克庆提出构建以“机构养护+家庭养护+流浪儿童救助+残疾儿童福利”为主体的托底性保障制度［15］；邓锁认为当前的儿童福利在总体上还仍然是一种补缺性和维持性的制度安排，提出从以家庭补偿到以社会照顾为基础的儿童福利政策发展路径［16］；姚建平认为制度建设的重点是要将服务对象从孤残儿童扩展到困境儿童，为困境儿童及其家庭提供他们所需要的基本福利，建立适度普惠型儿童福利制度［17］。为了使儿童福利政策得到有效的贯彻和实施，建立专门的儿童福利执行机构或设置多层级的实施机制是发达国家推动政策落实的一个有效手段。如挪威建立了儿童权利督查员制度，美国建立各级行政管理机构全面开展儿童保护工作，形成了多层级、分工明确、多方参与的儿童保护和服务网络［18］。在社会各界关于建立专门儿童福利执行机构的呼吁下，我国民政部于2016年在社会事务司正式设立了未成年人留守儿童保护处。此后，以前隶属于社会福利司的儿童福利处改组为社会事务司，专门负责儿童福利与保护事项。这意味着我国向建立更高级别的儿童福利与儿童保护的行政主管部门迈进，儿童福利与保护工作也将有更直接的代言机构及主管机构。3.参与机制目前的保障政策与传统儿童福利模式之间的一个重要区别是，注重通过社会力量参与，以满足家庭的个性化需求，并调动起相关的社会资源以提供支持［19］。特别是在社会治理创新的大背景下，“多方参与，协同共治”是政府创新社会治理的重要方式之一。2010年孤儿保障意见中提出要建立“政府主导，民政牵头，部门协作，社会参与”的孤儿保障工作的参与机制。“建立政府主导、多部门合作、全社会参与”日渐成为儿童福利保障的重要工作机制。传统儿童福利模式涉及的主体较为单一，在福利多元主义思潮的影响下，儿童福利模式也渐渐向多元化转变。其中，突出表现在注重通过社会力量参与，以满足家庭除经济外的个性化需求，并联动相关的社会资源。如日本的儿童福利政策便强调多元化的福利供给主体，推行“以家庭为中心，促进地方政府、企业、社区、学校共同分担责任”的儿童福利模式，使得儿童福利体系由补缺型逐渐向普惠型过渡。瑞典以国家干预的方式推动儿童福利政策的实施，但儿童福利政策的出台都需经过全社会各个不同利益群体的讨论、协商，在取得共识后，再以法律的形式进行确认。挪威则通过创立儿童监察官机制， 有效调动社会各界对儿童的关注，促使儿童政策的有效执行，激发全社会对儿童保护的关注和参与。在国内有关困境儿童福利体系建构的研究中，多元共治的视角越来越得到学者们的青睐。行红芳认为我国传统的困境儿童福利模式为一元福利，而在我国建立适度普惠型儿童福利政策的过程中，实现从一元福利向多元福利的转变是一个必然的趋势，在这个过程中，有必要建立起一个以政府承担责任为主体、以家庭照顾为基础、非政府组织和专业福利机构为补充的多元福利体系［20］。刘凤、于丹认为非政府组织参与困境儿童救助能够有效地推动困境儿童救助事业发展，但目前仍存在不少制约着非政府组织参与困境儿童救助的因素［21］。陈静、董才生基于多元治理的视角，提出多元主体角色分工的困境儿童社会救助与保护制度模式框架［22］。可见，目前学界已在责任主体、保障制度、参与机制三个维度上对儿童福利保障体系展开了较为丰富的研究，从整体层面上对困境儿童保障的制度建构提出了许多建议和设想。国务院2016年颁布“意见”，至今才3年时间，各地在2016~2017年间才陆陆续续出台落实文件，故目前对全国各地困境儿童保障政策进行全面分析的研究还不多。受责任主体、保障制度、参与机制三个分析维度启发，本文在针对全国各地实施的困境儿童保障政策进行分析时，对这三个维度进行进一步操作化，同时把政策的来源和目标都囊括进去，尝试构建新的分析框架以更精准地把握政策的落地情况。三、各地困境儿童保障政策的内容分析卡伦·皮特曼等认为青少年政策的构成要素主要涉及期望的成果与目标、已有资源、环境、行动者、时间架构、目标群体和青少年角色，讨论有关青少年发展的“谁”“什么”“何时”“哪里”“为什么”以及“怎么样”等主题［23］。结合上述对责任主体、保障制度及多元参与的研究回顾，选取卡伦·皮特曼框架中与这三个维度有直接关联的目标、资源、行动者以及行动目标四个要素。其中，政策工具是决策者用来实现政策目标的手段和方式，因此在分析政策资源要素时引入政策工具视角对我们进一步分析政策的成效具有一定的启示性作用。故我们在资源维度下参考徐媛媛的研究［24］，将以“资源”为标准划分的政策工具类型进一步细化为管制性工具、经济性工具、组织性工具、市场化工具、资讯性工具等五个分析维度。为了进一步分析目前各地困境儿童保障政策的状况，笔者以2016年后27个省份出台的“关于加强困境儿童保障工作的意见”为研究文本对象进行内容分析。采用目标、资源、行动者以及行动目标四个一级维度框架，其中目标对应政策的总体目标，行动目标对应困境儿童类型，资源以五类工具对应与保障制度相关的制度安排及参与机制，行动者对应责任主体。对27个省份的困境儿童政策文本进行编码后并对数据进行频次统计，结果如下表所示：四、政策成效与问题
从文本来看，各地的困境儿童保障政策维度与国家上位文件呈现出较高的一致性。困境儿童基本生活保障和福利范围得到进一步扩大，据北京师范大学中国公益研究院编写的《中国儿童福利与保护政策报告2018》显示，已有77万困境儿童纳入孤儿和社会救助制度保障范围，保障水平稳步提升。综合文献以及表1所呈现的各地困境儿童保障政策内容分析结果，按照三级分析维度在各地区不同的表现，在目标人群界定、参与者行动以及资源保障等几个方面仍有其他非常突出的特征。（一）精准分类后保障措施难匹配“意见”对困境儿童的范围进行了界定，指出“困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童”。从困境儿童保障政策内容分析指标统计结果可见，各地在困境儿童的分类上贯彻了“意见”的标准，100%覆盖了“意见”所述的困境儿童类别，这说明“意见”对困境儿童类别的划分得到了各地的认可。然而，需要指出的是，这一划分仍然过于笼统，并未对每一类困境儿童的标准进行精准地界定，这给了各地在政策操作层面留了很大的操作空间。从数据结果看，各省份在“意见”基础上对困境儿童类型作出更明确界定的比例也并不高，如孤儿（29.63%）、受艾滋病病毒感染儿童（18.52%）、重病重残儿童（22.22%）。再从全部政策文本都有的按照家庭经济、儿童身体素质、事实抚养情况、临时性风险进行分类的困境儿童群体，与可享受保障措施进行对应匹配后，不难发现，更是与原先的制度设计初衷存在着较大差距。1.家庭经济背景“意见”提出了“困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童等”。该划分标准主要指向因家庭经济困难而无法满足基本需求的困境儿童。广东省政府将困境儿童划分为5类，其中家庭困境儿童指因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童［25］。深圳市把困境儿童划分为低收入家庭（即低保和低保边缘家庭）［26］；北京市划分困境儿童包括城乡低保家庭儿童、城乡低收入家庭儿童［27］。而纳入这些类别的困境儿童就自然纳入低保低收政策覆盖中，或享受困境和低保多重保障。但如果困境家庭在低保低收线左右浮动，或者家庭未获贫困身份认定，则失去困境儿童对应的保障。2.儿童身体状况除了以家庭经济状况作为划分标准外，也有把儿童身体状况作为标准，如广东省文件涉及因自身残疾、疾病等原因导致康复、教育、照料、护理和社会融入等困难的儿童［25］。深圳市提出困境儿童包括为重残儿童、重大疾病儿童［26］；四川省提出困境儿童包括因罹患重病或身体残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，主要包括残疾儿童、重病儿童、受艾滋病影响儿童等［28］。这类儿童经由对应的身体状况调查鉴定，纳入困境儿童政策保障中。但身体状况的调查鉴定在原本的残障儿童政策体系中已是一个尚未解决的难题，没有残障儿童的身份，也就失去了困境帮扶的资格。3.事实抚养情况以事实抚养情况为标准，分两种情况。第一种，存在事实抚养，但在抚养监护中存在问题，比如家庭虐待等；第二种，事实无人抚养，虽有监护人，但监护人不能正常履行其抚养职责。根据第一种情况，“意见”提出“困境儿童包括因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童”。北京市提出“困境儿童包括安全困境儿童，即所处环境的不安全，存在虐待等，困境儿童包括监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害的儿童”［27］。根据第二种情况，内蒙古自治区提出“父母一方死亡，另一方失踪或患精神病、服刑、被强制戒毒的事实上无人抚养的儿童；父母双方失踪、重残（2级以上残疾）、重病（参照各地重特大疾病救助办法规定）或患精神病、服刑、被强制戒毒的事实上无人抚养的儿童”［29］。深圳市进一步阐述事实无人抚养儿童，具体情况包括“父母双方弃养，重病，重残或三、四级智力残疾、精神残疾，在押服刑；父母一方死亡或失踪，另一方弃养，重病，重残或三、四级智力残疾、精神残疾，在押服刑等等”［26］。事实上，这部分困境儿童的保障仍是难题，许多政策虽能够考虑到多种抚养事实的不同给予界定，但在执行中因为替代监护或者中途安置的配套困难往往使得这部分困境儿童很难得到妥善照料。4.临时性风险只有25.93%的政策文本关注到临时性风险儿童，这意味着从分类界定到配比措施都急需纳入各地政策考虑，如北京市提出“因其他特殊原因导致陷入临时困境的儿童，主要包括打拐解救儿童、临时失去家庭依靠的儿童”［27］。广东省提出“临时困境儿童，指遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊困难陷入困境的儿童”［25］。内蒙古自治区提出“遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难家庭的儿童”［29］。与事实抚养情况标准下的困境儿童类似，临时性风险除了城市救助站可以适用应急程序予以缓解外，其他配套办法难以满足突发需求。（二）家庭监护总体缺位各地困境儿童保障政策的内容分析结果显示，“监护责任”受到了与基本生活保障、医疗/康复保障、教育保障同等的关注，在所分析的27个省份的政策中都强调要落实困境儿童监护保护责任。然而，在具体的行动目标也即困境儿童保障对象中，特别突出“孤儿”“流浪儿童”“留守儿童”“事实无人抚养儿童”为重点保障对象的比例均低于30%，而绝大部分省市仅将“监护困境儿童”这一宽泛的群体列为保障对象而并未对此进一步划分界定，这增加了政策实施的操作难度。特别是，由于我国儿童监护制度不完善，因父母疏忽照顾或恶性虐待而导致的儿童伤害事件时有发生。“父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童”、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的“事实孤儿”的监护问题也尚无完善解决方案，使得此类困境家庭儿童生活困难或教养问题未能得到有效解决。在困境儿童救助与专业社会工作服务相结合的执行经验里，专业社工们的主要工作是摸查和个案跟进。社工们反映，个案中大多成功的案例，都以修补完善家庭支持网络为主要工作手法。而这些案例成功的背后，都需要社工多方奔走以修补原生家庭的监护体系，或寻找替代监护。此举对家庭支持较弱但主体仍在的儿童帮助较大，但实际上却困难重重，通常情况是绝大多数的困境儿童即便有社工跟进，最后也只能止步于在监护主体缺失之后的替代、或是短暂替代的指定和转介。在国际关于“儿童虐待”定义中，如果家庭无法给予孩子相对应的资源，导致儿童陷入困境，会被归纳为“疏忽照料”，这种疏忽由家庭承担主要责任。但这是因为其国家和社会庞大的救助体系定会覆盖这类儿童，也就是说，外部环境如此周全的前提下，如果还有儿童未有得到相应资源，一定是家庭未尽责履行。但是，在我国，假设一个家庭无法给予孩子相匹配的医疗教育等资源，又恰巧不在政策范围之内，社会上是否有资源帮助这个家庭实现救助？这种“被动忽视”，并不应由家庭来承担主责。资源、服务、资讯的输入，能帮助家庭恢复正常监护职责。但现行大多数的困境儿童保障政策在执行中遇到的问题，是家庭难以做到国家政策所要求的“尽责”。而这背后的根本原因，是政府主导有待提升，社会补充亦不完善。（三）新的责任主体在旧体系中难以统筹整合2016年，民政部在社会事务司正式设立了未成年人留守儿童保护处。此后，以前隶属于社会福利司的儿童福利处改组为社会事务司，专门负责儿童福利与保护事项。2018年12月31日，民政部儿童福利司成立，主要职责是拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度。这意味着我国有了最高级别的儿童福利与儿童保护的行政主管部门，儿童有了更直接的代言机构及主管机构。自2014年7月31日的《民政部关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知》出台起，国家未成年人社会保护试点从19个省（市、自治区）的20个工作点扩大到29个省（市、自治区）的78个工作点，现共计98个。这些试点工作都以“整合资源”为关键，通过整合制度、部门、社会三方资源， 希望建立一个对于儿童遇到困境时的发现、预防、监测、报告、转介和处置的机制，以有效避免儿童在遇到困境时得不到救助的情况发生。从各地政策内容分析结果来看，各地在组织制度的构建上是较为完善了，普遍确立了层级工作网络、部门联动机制、群团组织联动机制等，同时也肯定了“政府主导、家庭主责、社会参与”的责任主体地位。但是，从指标的层级上可以发现，在责任主体下的子指标内容还不完善，特别是缺乏对各个责任主体清晰的角色定位。具体表现为：1.执行网络虽建立但各级定位模糊大多地区在拟定实施方案时，皆以顶层设计做好三级网络的铺设。将区-街-村居三级联系在一起。浙江省建立了近100个儿童福利指导中心，实现了服务网络的全面覆盖；同时，加强村（社区）一级的工作团队的建设，每个社区至少配备1名儿童福利督导员。目前浙江全省共有2.5万名儿童福利督导员， 大大增强了基层工作力量。然而在实施过程中，由于困境儿童帮扶过程中涉及到预防、干预、倡导以及技能培训等多元功能，而三级网络中各级功能定位不清晰，成为具体执行过程中的一大重点难题。第三级网络本应承担家庭情况监控和具体干预，但如果技能不到位或因待遇问题流动性强，就会过多上报第二级网络，而第二级网络本应承担进程监控和联动协作，无法承担过多工作。第一级网络指导中心应承担培训督导和行政制度建设职责。而现实却是，往往是第一级网络指导中心才会购买专业社工，而专业社工在第一级网络层级上却只能在一个非常大的区域里用有限的经费做着数量庞大的个案辅导跟进，无法做好机制建设与中央调控。2.新责任主体统筹难度大困境儿童保护是一项需要多方力量联动推行的工作，政策层面的配套支持和多方力量的服务提供才能够促使困境儿童保护政策立体化、全面化、体系化。新的政策指引之下，各地方纷纷依托共青团和妇联力量成立未成年人保护委员会。也有地方借助民政救助系统做出实践性探索，如一些未成年保护试点城市的救助管理站开始积极拓展流浪儿童的救助保护内容，申请政府购买未成年人服务项目辅助试点计划。这些现行的探索和尝试将未成年人社会保护落实到行动上，以救助站为辐射，充分调动学校、社会等多方面力量，形成未成年人社会保护工作合力。然而，儿童福利保障职责分散于民政、教育、卫健委、司法、公安、残联、妇联、共青团等众多部门或人民团体，由于政策制定过程中缺乏强有力的儿童福利统筹机构，协调和整合机制不健全，工作缺乏合力。一些群团组织牵头成立了统筹办公室，但实际却无法发挥强有力的协调职能。而一些未成年保护中心设置在民政部门之下，但民政局和其他职能部门为同级关系，统筹协调难度大。民政、残联等政府部门和群众组织，作为当前困境儿童及其家庭帮扶主体，承担着包括社会救助在内的一系列民生福利工作的规划、管理，乃至服务工作，其工作内容、工作方式与方法多样而复杂，有效推行难度大。目前儿童福利相关的政策法规，尽管涵盖范围较为广泛，但相对分散，大多是应对性和防御性的一般性法规或意见，很多规定过于原则化，操作性不强，各项规定各自独立，未能形成统一的、相互协调的、目标明确的国家儿童福利政策法规体系。儿童福利制度内容补缺性较强，保障手段单一化。保障对象选择性特征明显，其发展速度赶不上经济社会发展速度，缺乏专门的儿童福利预算。尽管如此，各地在强调落实政府主导责任的同时，也肯定了家庭主责以及社会参与，将政府、家庭、社会共同确立为困境儿童保障的责任主体。组织性工具如构建工作网络、建立部门联动机制、加强群团组织联动、引导社会力量参与成为各地整合社会资源，联动政府、家庭、社会共同参与困境儿童保障工作的手段。此外，政府通过税收优惠、购买服务、项目合作等市场化工具促进社会组织积极参与。（四）保障措施供给有限1.政策救助资源有限从政府保障资源来看，目前“财政补贴”和“救助支付”仍然是主要的经济性工具，这说明目前在困境儿童保障工作中政府的兜底性角色仍然占主导地位。尽管对因户籍带来的二元差异问题已得到重视，但现实中仍存在因户籍而产生救助政策和资源的限制性问题，如天津市、湖南省等对困境儿童保障列出户籍要求。以儿童医疗救助为例：（1）救助对象范围限制在政策救助的具体实践中，较容易出现两个问题：一是覆盖面有限，相关救助政策限于困难家庭、残疾家庭；二是可获得的额度低，基本属于社会救济性质。如在民政厅等部门制定的《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的实施意见的通知》中，民政救助的评定条件为医疗费用占到其家庭总收入的60%以上、该家庭的总资产不能超过规定上限。但是医疗费用占到其家庭总收入的40%以上已经是非常严重的了，60%设限较高。在设立户籍作为享受政策资助条件的城市中，对非户籍家庭来说，一是无权获得。除在校学生之外，不管居住时间多长，都无法获得政策性救助；二是难以获得。他们获得救助的途径只有两个，即返回户籍所在地申请或向基金会申请，即便向基金会申请，亦需返回户籍所在地开具贫困证明；三是最终获得资助有限。基金会的资助，以一次性资助或一次性募捐为主，基金会的专项救助一般只针对短期的、急需的救助，而治疗后的康复以及生活支持上很难长期持续下去。（2）媒体救助和个人捐赠资源有限媒体救助和个人捐赠资源，受到时效性、有限性和手续等方面的限制。同时，个人募捐要拿到募捐许可证，这对需要帮助和想要提供帮助的人设立了一道关卡。在医院救助方面，医院在没有专项救助支持的前提下，难以承担重病残疾儿童的治疗费用。从医护人员的访谈中了解到，如果医院没有与相关的基金会建立儿童重大疾病的专项治疗合作项目，单靠医院减免患儿的治疗费用，作为医疗机构也难以承担，而且每年的重病患儿治疗费并非一笔小数目。2.社会参与标准模糊以社会力量为主导的困境儿童工作，带动了社会对困境儿童的关注，很多地方公益资金创投项目开始专门关注困境儿童。“税收减免”“政府购买”是政策采取的主要市场化工具。然而，问题也是不容忽视的，在这一指标下同样缺乏进一步说明的操作性内容，如开展的项目因缺乏明确引导机制，存在理念盲区与行为误区；自发性较强，容易出现一些理由不正当、行为不规范、调配不科学、关爱不到位等问题。为了妥善解决上述问题，民政部提出“从引导社会力量确定服务对象，指导社会力量界定工作内容、鼓励社会力量从事医疗救助、协助社会力量争取资源支持”［30］等方面入手，引导社会力量参与儿童福利领域的慈善活动。该政策文件的颁布，有助于社会力量与政府儿童福利工作的相互补充、相互促进，形成各得其所、各尽所能的良好格局，为我国儿童的成长成才提供更加优良的社会环境。政策上鼓励社会力量投入，一些基金会也根据国际标准和中国项目实践总结出规范机制，但目前专门鼓励进入儿童领域的项目或社会组织的正式标准尚未规范化。专门从事儿童福利领域的社会组织数量少、规模小、发展慢，儿童福利领域的很多专业化服务仍处于空白状态，更难以将政府购买作为常态化制度稳定下来。一些地方政府购买困境儿童服务项目采取一年一投标，一旦机构变更或者项目停止购买，原有项目成效必然受损。当然损失最大的，甚至可能会带来二次伤害的，是被服务的困境儿童及家庭。五、未来政策方向探索（一）政府制度层面1.困境类别与保障内容类别应有机结合、具体对应目前，学术界和政府部门对于困境儿童的内涵和外延的认定并不一致，尚晓援、虞婕将困境儿童划分成生理性困境儿童、社会性困境儿童和多重困境儿童［31］。这种划分对困境儿童亚群体内部的群体特征辨识明显，操作性强，也涵盖了民政等部门的相关划分标准。在对困境类别与保障内容类别进行交互分类后，可以看出，医疗与康复保障主要是针对生理性困境儿童和多重困境儿童，特别是患有重大疾病和残疾的儿童。教育保障涉及所有困境儿童，区别在于社会性困境儿童需要普通学校教育，生理性困境与多重困境儿童的教育需求则体现在特殊教育、融合教育和职业培训上。基本生活保障则是面向所有困境儿童。因此，在困境儿童的分类救助政策中，需要针对困境儿童各个不同群体的具体情况制定具有针对性的政策措施，实现现金救助与服务保障、物品保障的有机结合。2.责任主体亟须明确赋能前文三级网络中各责任主体功能定位的困境实际是回答三个问题：第一，如何通过行政协调将强制报告制度落到实处；第二，如何通过资源平台发挥未成年人保护中心的职能；第三，如何在实际一线困境儿童服务中，落实监护责任，给予专业稳妥的处理办法。强制报告需要第一级网络的行政协调中心进行统筹安排。以儿童虐待事件为例，从虐待事件的发生到强制报告中心接收到信息，需要明确谁来作为端口接收这个报告，谁来调查这个报告，各部门如何各司其职保证报告信息能够从端口到解决不会不了了之。一些地方以未成年人保护中心为强制报告责任主体，由市委市政府牵头来统筹公安、学校、医院等各个部门，确保发现后有渠道可以报告，这种运作模式还是相对有效的。发现处理需要第二级网络作为资源调配平台进行个案管理、分类筛选跟进或者转介，因此需要一个多领域专家合作的中央调控室。所有从第三级网络端口收集上来的困境儿童事件，都需要在这里进行讨论，从司法、心理、社工、医疗、民政救助等所有困境儿童可能涉及的服务领域给出专业意见。最为重要的是，作为一个平台需要有稳定的机制建设，才能有效运行。具体服务则需要第三级网络把服务体系建立起来，培养服务提供者从预防到紧急介入到后续支持， 无缝对接一站式缓解儿童困境。第三级网络同时也是一个发现报告的端口，这要求在离儿童最近的地方，以让儿童回归家庭和社区为出发点，用基层法治和社会服务补充，共同确保监护人职责落实以及确保法定替代监护人到位。（二）基层执行层面1.提升社会组织法律意识和风险意识各地群团组织在社会各界支持下，已成为地区动员社会力量参与困境儿童救助的重要力量和主要平台。以困境儿童的医疗救助为例，社会组织的资金和医疗资源的整合和调配能力都比较强。因此，大胆设想，如能建立民政（以及慈善会）、卫生（以及医疗机构）、群团组织、商业保险机构的联动机制， 实现“社会力量+慈善会+群团组织+医疗机构”相结合的模式，其实是已经具备了较好条件的。目前群团组织的基金以及其他各类救助基金可谓是“及时雨”，但由于需要救助的对象众多，人均资助额有限，其直接支付的方式可发挥的作用远远不能满足庞大的需求。由此引申出一个关键问题，就是提升社会组织的法律意识和风险意识。社会组织必须清晰自己在中国社会结构中的特殊角色以及被赋予的历史责任，而这角色背后的权利义务须与法律紧紧挂钩。救助困境儿童是为弱势群体倡导社会公平正义，因此必须从认知上确立“为困境儿童提供服务是兼顾国家责任和社会利益的行为”的意识。同时，风险防控的应急渠道推广以及风险中责任主体的告知，也是向社会组织增权的重要方向。建议允许社会组织连同合作单位在社区的平台上搭建困境儿童救助的风险防控系统，把前文所提到的三级网络所有参与者积极利用起来，把参与者应对风险的不同做法在同一套程序中进行统一，并确保每个参与方都有提供改善建议的渠道。2.发挥家庭功能，建立社区联盟社区作为基层单位，近年来得到非常多的政策赋能。社区能力得到增强后，建立社区伙伴联盟就势在必行了。建立社区伙伴联盟的理念在于，没有任何一个单一因素会导致儿童陷入困境，甚至包括虐待和忽视，因此也没有任何一个公共机构能够独立赋予儿童走出困境的能力。儿童的成长依赖于强大的家庭，而强大的家庭则依赖于与其他家庭、当地组织和社区机构的良好关系。基于儿童友好社区的倡导，促成社区伙伴联盟建立的基本原则应包括：当所有成员关系，包括父母和儿童其他照顾者之间，都不受虐待时，家庭就更强大了；没有什么比强大的家庭更能确保儿童和青少年成长为有能力的成年人，即便他们现在处在困境当中；当家庭生活在支持性社区中时，家庭就会呈现出最好的那面；当家庭、朋友、居民和社区组织作为合作伙伴一起工作时，处在困境中的儿童就会表现得更融入；只要有可能，孩子们就应该和自己的家人呆在一起，家庭成员的赋能永远是困境儿童帮扶救助的首选服务；社区层面的服务和支持需要在危机发生之前及早提供，并且必须与困境儿童家庭所生活的社区环境紧密结合在一起；减少虐待和忽视的努力必须与更广泛的社区倡议和优先事项密切相关；每个社区都必须根据自己的资源、需求和文化，制定服务战略和网络。六、结论从社会福利水平与国民经济同步发展的客观要求来看，我国在关注传统的风险事后弥补与再分配的儿童福利机制的同时，开始从预防与干预的角度重视困境儿童的问题，在福利与服务的提供中注重社会风险的防范。上文从责任主体、保障制度以及参与机制等三个困境儿童政策成效分析维度对各地的政策实施进行研究，发现这三个方面虽然催生了各地执行方案的产生以及落实，但同时也产生了问题与困境：一是各地虽做了更精准的分类，然而对应执行方案配比仍然困难；二是虽尽可能地调动地方力量形成领导小组，尝试体系化运作，但新的责任主体很难在三级网络里统筹协调旧的儿童服务体系；三是虽鼓励围绕困境儿童服务大力开展购买服务，让社会力量参与进来，但社会组织的参与在规范机制方面仍有待完善。应对政策制定与执行中面临的问题，政府在困境儿童的福利与服务提供过程中应发挥主导作用，做好福利体系框架设计、政策引导、财政支持等基础性工作，调动社会组织与专业社工服务的发展，协调多方积极参与到困境儿童保障制度体系的构建中。在基层实践层面，则应将服务下沉到社区，构建多元化合作主体，并注重社会组织参与方的法律风险能力建设。儿童领域的工作者亦需要建立父母照顾子女、社区支持家庭、幼小儿童自我照顾的能力。然而，这些能力目标的达成是发展趋向的。在社区面对困境儿童时，还有一个容易被忽视的，就是社区居民的能力。儿童侵害案件的发生通常源自该家庭周边没有敏感的报告人，其实也就是社区成员对儿童困境的严重程度认识有限，或者对育儿方式存在认知争议。要想大幅度提高报告率，意味着要把整个社区赋能为对困境儿童的发现报告以及风险识别都基本达标，同时意味着困境儿童工作通过整个社区能力的提升将营造出有利于困境儿童工作良好氛围。总的来说，应积极倡导加强以家庭和社区为基础的有效预防性和保护性社会服务。理念上提高家庭照顾孩子的能力应是一个原则问题，孩子应该留在他们自己的家庭和他们成长的社区里。困境儿童政策要落实的目标应是使家庭能够充分施展保护、照顾和发展自己的孩子，成为国家和公民社会的互补力量。被迫离开家庭被安置在家庭以外的困境儿童，社会则应在充分尊重的情况下确保其有尊严地成长。这样的尊严应从儿童服务的标准化立法和其他措施入手，包括参考国际儿童保护公约的基本原则，结合本国的实际情况，明确我国行动计划和指导方针，建立国家监测和评价程序。(参考文献: 略。有需要的，请私信公众号)
稿件来源：青年探索2019年06期作 者：卢玮 林宝贤责任编辑：张文峰
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